【亚开行民间组织论坛】亚投行环境与社会框架草案中亟待解决的若干问题摘要

作者: NGO Forum on ADB      来源:NGO Forum on ADB
    摘要:本摘要的目的是指出一些有必要在公民社会和亚投行决策者之间展开面对面讨论的关键问题,不论这些决策者是意向创始成员国(PFMs)还是首席谈判代表(CNMs)。将来我们还会提供更加具体的意见。

引言

以下是亚开行民间组织论坛(以下简称“论坛”)从公民社会的角度对亚投行《环境与社会框架》草案(以下简称“草案”)提出的批评的一个摘要,批评对草案内容对项目运作的重大意义和影响给予了重点关注。本摘要的目的是指出一些有必要在公民社会和亚投行决策者之间展开面对面讨论的关键问题,不论这些决策者是意向创始成员国(PFMs)还是首席谈判代表(CNMs)。值得注意的是,将来我们还会提供更加具体的意见。

我们主要关注以下两个关键问题:

i)草案中包括哪些具有法律约束力的要求以确保银行及其客户切实履行和遵守草案规定?

ii)草案中存在哪些含糊措辞或不足之处导致草案未能指出亚投行运作对社区和环境可能带来的影响?

草案中存在如下亟待解决的问题:

1、其它国际金融机构安保政策与亚投行草案

亚投行《与发展伙伴合作的愿景》第20点宣称,“亚投行致力于促进金融机构之间政策的和谐统一……亚投行努力寻求与它们(其他国际金融机构)之间的合作,以在项目审批及环境与社会管理方面适用各方共同的手段和要求……

我们认为,“和谐统一”和“共同的手段和要求”未能体现在共同投资的项目中对最高现有标准的遵守。这可能带来为了尽快将贷款发放给借款客户而导致标准被稀释的风险。

亚开行在2005年到2010年间在整个亚太地区为出台其现行有效的安保政策开展了强有力的公开咨询和磋商,这为亚投行提供了很有启发意义的榜样。考虑并运用这些区域性磋商中积累的重要经验对亚投行是非常有帮助的。这些经验包括:

·对有重大影响的项目,应当设立一个足够长的(董事会评估前120日)期限,以与受影响社区和公民组织进行磋商并公布环评报告草稿。亚洲各地受影响社区在亚开行磋商中提供的反馈都强调了这一点,他们强调需要大量的时间来克服各种障碍,已获取对其生计产生巨大影响的项目的信息并对其作出回应;

·有关文件材料及磋商(包括对草案本身的磋商)应当以能够确保有意义的公开磋商的语言和方式进行;

·应当在贷款支付之前确保明确、透明、严格、强制性且有明确期限规定的安保要求得以执行;

·对国际金融机构应当有明确和强制性的要求,包括对亚开行批准的由金融中介机构负责的A类子项目应当有强制性的要求;

·要求亚开行尽到尽职审查义务,确保客户遵守其环境和社会要求;以及

·为强化借款国法律制度提供支持,同时,在使用成员国法律制度之前,运用明确和强制性的评估标准确保该制度在内容和执行力上与亚开行本身的政策处于同等水平。

2、客户的角色:客户的政策

亚投行《与发展伙伴合作的愿景》第8点客户的引领角色)中提到,“亚投行的客户……对其项目运作的成功发展和履行负责,包括对环境与社会风险及项目影响进行管理。”而且,“亚投行致力于以合作的方式开展工作,为客户提供专家意见及金融咨询,以支持其将环境与社会方面的因素整合到项目运行中去。”(第4页)

合作的方式”这一措辞没有明确强调亚投行将采取任何监督机制及具有法律约束力的要求对客户进行制约,以确保其环境与社会尽职审查义务及强有力的《环境与社会框架》的贯彻履行。而且,根据上述声明,履行《环境与社会框架》的责任被弱化成“提供金融咨询意见”。在亚开行及世界银行的实践中,许多人认为这其实是履行安保政策的一种失败的尝试。

亚投行《与发展伙伴合作的愿景》第11点(强化借款国及公司客户的政策制度)中提到,“亚投行可能在对客户要求适用其自身政策制度的请求进行审查评估之后有选择地满足其请求。”

亚投行的这一表示并没有明确将客户制度与该行《环境与社会框架》或其他任何一家多边开发银行安保标准的同等性列为适用客户制度的条件草案的相关规定过多地依赖于客户的自我评估、自我监督和自我报告。草案中没有为公众提供明确的途径对这些评估(包括客户政策履行的历史记录的评估)发表意见。草案反复强调对客户“能力”或“经验”进行评估,而非进行客观且可检验的独立公开的评估。前者是亚投行客户及亚投行使用的含糊用语;而后者为外部各方、受影响社区和公民社会所倡导。

3、性别问题

草案未能将性别问题纳入所有的标准和程序当中。草案中没有关于土地所有权、基于性别享有的对自然资源的习惯法权利、以及《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》中规定的反对性别歧视和暴力的内容。草案也没有在性别隔离信息和数据及风险和影响分析方面提出要求。这些政策规定上的缺陷使得项目对受影响社区的影响在很大程度上得不到确认。

4、劳工权益

亚投行《与发展伙伴合作的愿景》第13、14点谈到了性别平等和劳工待遇问题。有关性别问题的表述仅限于对资金、服务和就业机会的获取途径。然而,应对性别不平等问题需要将对这一问题的关注全面地体现在《环境与社会框架》及项目运作程序的所有标准中去。

劳工权益方面,亚投行未能明确引用或要求在所有项目(包括银行客户、关联组织及金融中介机构的项目)中遵守国际劳工组织的标准。

5、草案第二部分《环境与社会政策》及《环境与社会标准》

草案的这一部分特别明确了适用《与发展伙伴合作的愿景》7、8、9点(亚投行管理的资金、国别要求、发展伙伴政策)的范围。在适用共同投资人的环境与社会政策及程序的问题上,亚投行使用了如“与银行《环境与社会政策》和《环境与社会标准》‘大体一致’”等模糊用语,而未能指出在与其他国际金融机构共同投资的情况下是否遵守最高标准。

我们建议改写这一部分,明确在共同投资的情况下应当遵守最高标准。

6、项目分类

亚投行没有公布完整的运作程序或指南,这很难确保拟建项目分类将在独立审查和评估的基础上进行,也很难为公众参与确保充分的时间。而且,也很难判定银行内部的哪些部门或办公室将负责项目分类工作以及评估将采用何种筛选方法。

前期环境与社会评估要求在项目分类决定之前进行多层次的审查。要做到这一点,银行环境与社会官员在董事会决定之前应对评估进行审查,并在审查过程中做到明确监督和尽职调查,银行应当有政策或预算保证其进行多次实地调查以对可能受影响社区的反馈进行交叉验证。我们呼吁亚投行声明,其项目分类将对“……项目影响区域的直接、间接、累积性和诱发性的影响”进行调查,并对“在项目分类时因与项目有关的现有设施招致的风险”进行评估。

《环境与社会管理计划》(ESMP)中消减项目影响的措施未能明确规定客户违规情况下有约束力的要求。

B类项目:对环境与社会有有限的潜在负面影响。环境与社会影响评价(ESA)将根据项目的不同情况进行要求。

这意味着对B类项目没有环评和社评方面的强制性要求。我们对此非常忧虑,“有约束力的环评和社评要求”的缺乏将导致许多高风险的B类项目在没有足够的环境和社会影响评估的情况下得到批准。

《与发展伙伴合作的愿景》第29点称,“如果亚投行认为某个B类项目影响有限并且该项目具备了众所周知的影响消减和监督措施,亚投行将在与客户进行商议的前提下决定该项目仅需要提交一份ESMP即达到环评与社评要求。”

考虑到B类项目所设范围宽广,上述要求远不足以在项目运作中确保任何环境与社会保障。29点明确排除了在董事会对B类项目做出批准之前进行任何环评和社评的要求。这让社区和环境暴露在项目运作的直接负面影响之下,完全没有考虑到项目对生命、生计和环境造成的直接和长期的损害。我们强烈要求亚投行将有约束力的环评和社评要求适用于所有B类项目。

金融中介类项目:如果亚投行向(或通过)某一金融中介机构进行投资,则有关项目列为金融中介类项目。《与发展伙伴合作的愿景》第20点为该类项目规定了如下环境与社会框架要求:“(a)该金融中介机构现有的环境与社会政策及程序及其执行该政策与程序的能力;(b)与该金融中介机构现有的、以及将来可能的投资组合有关的环境与社会问题;及(c)加强该金融中介机构现有环境与社会政策及程序所需的措施。”然而,并没有对金融中介类项目进行评估并进行A、B分类的相关条款。因此,亚投行需要对金融中介类项目分类进行更加细节的规定。(第9页)

值得注意的是,在上面提到的亚投行宽泛的项目分类方法中,没有将产业/类型/行业作为项目分类的标准之一,尽管这三项中的每一项都应当进行独立的筛查和分类。

如,中国的银行通常将煤炭项目划为A类,而火电厂则被认为是B类项目。在这种情况下,一个已经明知有环境和社会风险的火电厂将无需经过充分的评估而投入运营。长期来看,在运营之后再来减少这样的B类项目的环境与社会影响的成本将远远高出在审批之前进行前期评估和预防的成本。

7、污染者付费原则

《环境和社会标准1》规定:“制定《环境和社会管理计划》的关键考虑因素包括将潜在负面影响消减至没有显著损害的程度,并采用污染者付费原则。”这值得肯定,然而,这些重要承诺并非强制性要求,并且没有体现在亚投行设定的长期和短期消减目标中,亦未能出现在其与消减有关的任何其他表述中。(草案没有对“可接受的”程度进行明确界定,这意味着允许仅仅“抵消”损害而不是“没有损害”。)

建议:消减至没有显著损害和“污染者付费原则”必须是强制性要求,并应写入所有合同或协议中。此外,它应该是亚投行长期或短期目标的一个重要组成部分,它应该贯穿于草案全文以代替那些软弱、相互矛盾却在草案中反复出现的措辞。

8、对弱势群体的影响

附件2,《环境和社会标准1》:根据有关细节识别弱势群体,包括与下列因素有关的脆弱性:年龄、性别、残疾、种族、土著地位、性别认同、性取向、宗教、经济弱势性或社会地位、在贫困线以下、没有土地者、老人、儿童、妇女和孤儿家庭、难民、无家可归者、少数民族、资源依赖型社区或利益不受法律保护的流浪者。

不幸的是,因为草案不是要求对弱势群体受到的影响进行评估,而是要求对“对弱势群体造成不成比例的”和“比其他群体更不利的”风险和影响进行评估,这让识别弱势群体大打折扣。草案显然只在弱势群体受到比非弱势群体更多的影响时,才将其纳入考虑范围。

建议:去掉该词“disproportionately(不成比例地)”

草案第23点关于非自愿移民安置规定:亚投行要求由客户向其提交的《移民安置计划》或《移民安置计划框架》必须强制执行。同样,针对受项目影响的土著居民,亚投行要求客户向其提交提交《土著居民计划》或《土著居民计划框架》并强制执行(第10页)。

9、土著居民与自由、事先和知情同意

土著居民的人权必须在草案中加以明确说明,这些权利已被纳入《联合国土著人民权利宣言》。而且,草案对自由、事先和知情的同意(FPIC)进行了狭窄的界定。草案隐晦地提到土著居民社区内部也难免会存在意见分歧,并以此为由承认个别居民的自由、事先和知情的同意可以有效地代表整个社区的共识,这实际上不承认只有集体的一致的合意才是真正有效的“自由、事先和知情的同意”。这明显违背了自由、事先和知情同意的涵义,应当重新起草。

在多边开发银行和其他私人及政府的项目运营中,土著居民自身的发展途径通常得不到实现,而自由、事先和知情同意,是他们唯一可用于保护自己土地及资源的自决工具。无需客户或其他任何主体批准,自由、事先和知情同意是一个自主过程。此前,亚洲土著居民部落已向亚开行提交过下列观点,“为运用政策,受影响土著居民社区通过在充足时间下根据其文化传统及风俗习惯、开展独立自主的决策过程,来达成有共识的集体协议。”我们强烈建议亚投行采用《联合国土著人民权利宣言》中对自由、事先和知情同意的定义,对草案作出如上所述的修改。

10、信息披露和其他问题

48.信息披露:“亚投行要求客户确保与项目环境和社会风险及影响有关的信息……在其对外网站上及时公布并易于获取。”

草案没有明确拟建项目提前应多少天公布,公众磋商安排多少天,以及每次磋商之后的后续跟进安排。

环境与社会保障的具体要求显然将由亚投行与客户通过谈判在每个项目中单独确定并写入贷款合同。然而,《环境和社会框架》没有将合同内容(包括保障要求)向公众公开的规定。这意味着,每个项目的保障要求可能各不相同,受影响社区也无法获得这部分信息。客户绩效只是以“法律协议规定的责任”而非以保障政策来衡量。尽管草案是一份环境与社会保障政策文件,但草案似乎希望看到亚投行项目运作带来“重大负面影响”——换句话说,草案规定的消减措施的等级体系中没有强调对重大负面影响的预防:

49.亚投行——监测和报告。亚投行根据和客户之间就项目治理签订的法律协议规定的客户责任审查项目绩效。项目运营的环境和社会方面的监督管理已纳入亚投行对项目的监管计划中。在发布一个完整的监督报告前亚投行会对项目运营持续监督。在项目运营的环境和社会方面的监督管理方面,亚投行采取:

·如果项目运营产生了不良环境和社会风险与影响,开展定期实地考察;

·如果项目运营产生重大环境和社会风险与影响,开展实地审查。

缺失要素——如果客户未遵守《环境和社会管理计划》,以上规定没有对此提供明确的指引或必须遵守的要求。

11、申诉机制

在《环境和社会框架》中,几乎没有对亚投行申诉机制的阐释。通常,多边开发银行的申诉机制是出于保障政策规定受到了违犯而制定的。如果保障政策规定本身不清晰明确,那申诉机制和审判程序又以什么作为基础呢?既然申诉机制是为了回应公众的关切,那它必须让公众讨论。申诉机制还应确保投诉者保持匿名来保证安全。申诉机制应该确保客观性和透明性,投诉调查不会受到来自亚投行管理层和/或客户施加的胁迫或偏袒。补救措施应该是参与式的,确保投诉者有充足的时间来评估和反馈。

12、文件时间和分阶段设计

《环境和社会框架》规定在项目批准前必须要有所有环境和社会文件。但是,《环境和社会框架》又规定(37和58段)《移民安置行动计划》和其他重要的《环境和社会影响评价》如土著居民影响计划,可在随后的理事会批准阶段制定。因为亚投行提供融资的大型基础设施项目可能存在重大的环境和社会负面影响,所以在任何投资被批准前开展充分的尽职调查就尤为关键。《环境和社会框架》缺少此项要求,将意味着亚投行理事会在对项目进行考量斟酌时,不会获知消除项目影响和减缓影响的成本,而这些因素必须在项目经济分析中加以考虑以决定其可行性。

确保《移民安置行动计划》、《移民安置计划框架》、《土著居民计划》、《土著居民计划框架》在理事会批准项目或工程前都完成。

13、去除:强行搬迁和脚注13

脚注13要求非自愿移民安置“避免滥用或过度使用武力”。这并非指亚投行支持的项目禁止使用武力获得土地,相反,这一模糊的标准看上去允许为了掠夺土地而使用“必要的”武力。亚投行《环境和社会框架》对术语的模糊使用,为“对当地社区使用武力”留有余地。这是完全不能接受的!

建议:我们希望这部分内容完全重写,以说明不会“使用武力”或任何形式的“强制手段”征地、财产收购。在这一点上,现有草案“强行搬迁”问题正危及着亚投行的声誉。

14、用语模糊

整个草案中都存在模糊、无定义的术语,这意味着受亚投行所支持项目影响的社区权利没有清晰的界定。

如,22. 《环境和社会评价》:亚投行要求客户对其项目运营进行评估和准备,这样客户就可以以亚投行可接受的方式并在合理的期限内满足《环境和社会标准》的要求。

15、延期合规

延期合规在草案中被广泛采用,这使得有关项目实施前采取保护性措施的规定失去了其应有的效力和意义。比如,草案明确要求:

·58.“采用分阶段设计”以保护所有类别项目

·介绍影响不明确的项目采用《环境和社会管理计划框架》——包括对土著居民有影响或产生非自愿移民的项目

16、生物多样性、森林、森林依赖型社区

与其他多边发展银行相比,该草案排除了“禁区”,那么所有区域、保护区、重要栖息地、自然栖息地,都可能被破坏。比如那些国内或国际指定保护区域,“消减影响”即是指遭到了破坏。“生物多样性评价”有一些非常软弱的规定,比如用“考虑影响”代替“防止影响”等等,这使我们对社区及其环境受到的重大破坏非常担忧。通过采用普遍接受的生物多样性国际惯例,尤其是爱知目标(Aichi Targets),亚投行可以在这个问题上进一步改善措辞。

17、排除名单

亚投行的排除名单不明确、模棱两可:

亚洲开发银行明确规定:“以下内容不符合亚洲开发银行融资支持”。国际金融公司明确规定:“国际金融公司界定了不予融资项目,对下列项目不予融资:”另外,世界银行具有“排除的开支”和禁令。而亚投行的规定是:“亚投行不会蓄意对涉及下列内容的项目融资”。

和其他多边开发银行截然不同,亚投行的排除名单未禁止支持:

·“放射性物质生产或贸易,包括核反应堆及成分

·“涉及对劳工或儿童有害或剥削性的生产或活动”(尽管亚投行保障政策正文内有相关论述,但排除名单里却没有)

而且,国际金融公司还禁止支持金融中介公司参与“除可持续管理森林以外的木材或其他林业产品的生产或贸易”,而亚投行没有此项举措。

国际金融公司禁止(明显是针对小额贷款项目) “对国有土地有明显影响,或还在裁决中未得到土著居民全体文件同意的生产或活动”。

亚投行现有的排除名单,未禁止以煤炭为基础的能源和核能。我们竭力主张亚投行采用清晰明确和直截了当的语言,立即将核能、煤炭和森林纳入排除范围,也不要在冲突地区提供融资。