向亚行问责:亚行现行问责机制检视

作者: 绿色流域     
    摘要:亚行民间组织论坛2010年5月,亚行在Tashkent召开的年会上宣布,该行将对其问责机制进行评估。该行成立了一个董事会-管理层联合工作组来进行这次评估,并指定了两位外部专家协助调查。

向亚行问责:亚行现行问责机制检视

亚行民间组织论坛[1]

2010年5月,亚行在Tashkent召开的年会上宣布,该行将对其问责机制进行评估。该行成立了一个董事会-管理层联合工作组[2]来进行这次评估,并指定了两位外部专家[3]提供协助。

亚行现有政策由该行董事会于2003年通过。1995年12月,亚行设立了其“检查职能(Inspection Function)”,以提高其运营质量和透明度,加强问责。旧的检查政策在银行收到两个特别的投诉之后发生了改变。然而,2003年到2010年间,特别项目协调员办公室(OSPF)收到的27个投诉中(绝大多数都发生在2009年),只有九个被银行认为符合受理条件。讽刺的是,其中十个投诉仅仅是因为投诉人未能在进行投诉之前将问题诉诸银行业务运营部门而被认为不符合受理条件。在同一时期,亚行合规审查小组办公室(OCRP)只收到了三个投诉,其中第三个是过去五年内唯一被认为符合受理条件的投诉。投诉被拒绝的主要原因之一也是投诉提及的问题没有事先提交银行运营部门寻求解决。

目前,有诸多关于亚行现有问责机制的效率和问题的讨论、分析和一手的案例。这份背景文章借正在进行的亚行问责机制评估之机,对该机制存在的不足和局限进行分析。

亚行问责机制一览

亚行现行问责机制由银行董事会于2003年5月29日通过。为了建立这一机制,银行在1998及2001-2003年间对其于1995年建立的检查职能进行了重新评估。在这一评估过程中[4],银行对董事会监察委员会(BIC)的运作和相关的检查程序进行了评估。评估发现:对于绝大多数银行内部和外部利益相关者而言,检查过程和程序过于冗长、容易导致误解、且过于复杂。银行的首个检查案例还发现了与独立性、可信度,透明度与信息公开以及亚行检查职能在效率方面的问题。经过外部及内部咨询,亚行董事会通过了现行问责机制政策。

问责机制包括两个独立但互补的程序。它们[5]是:

Ÿ咨询阶段:一位特别项目协调员(SPF)通过一系列非正式的灵活的方式对受亚行项目影响的当地群众提出的问题进行回应;

Ÿ合规审查阶段:银行合规审查小组(CRP)对受影响群众提出的银行违反其业务政策和程序并导致(或可能导致)对受影响群众直接、负面和实质性损害的情况进行调查,并就如何确保项目合规提出建议。适当的时候,也会对在项目范围内或项目执行中采取救济措施提出建议。

特别项目协调员向亚行主席进行报告,而合规审查小组向亚行董事会报告。这反映了这两个程序不同的独立程度。

特别项目协调员办公室(OSPF)

特别项目协调员的职权范围是促进“……以合意为基础的问题解决,通过界定争议的问题、解决方案及所需时间在各方间达成协议”。

“认为自己受到亚行资助的项目负面影响的人们可以参与到咨询过程,无论亚行是否违反了其业务政策和程序。”

然而,投诉人必须先尝试在亚行相关业务部门的协助下解决问题。咨询过程并非取代业务部门的项目管理和问题解决程序。另外,特别项目协调员的职权是以项目中产生的与亚行有关的问题为界限的。特别项目协调员不对任何发展中成员国的内部事务进行干涉。[6]

2003年5月到2010年8月,特别项目协调员办公室收到27个投诉。[7]其中只有9个投诉被银行认为符合受理条件,17个不符合要求,另一个是2010年8月才收到的投诉,还未做出决定。

投诉中涉及的问题包括:

Ÿ11个投诉提到信息不公开和参与咨询程困难等问题;

Ÿ7个投诉提到了重新安置的问题;

Ÿ4个投诉提到土地征用问题;

Ÿ3个投诉提到社区参与不足的问题;

Ÿ3个投诉提到环评问题;

Ÿ2个投诉提到项目构成的问题。

Ÿ每一个投诉都提到了原住民、社会提升项目、社会影响、商业收益、村庄基础设施、流域分流, 采购, 生计、环境、贷款搁置,车站及校舍重建。


表1:特别项目协调员办公室收到的投诉(2003-2010)

年份投诉数符合要求未决不符合要求
200431
2
200511
-
200661
5
200721
1
2008--
-
2009134
9
2010211-
合计279117

(资料来源:2010年8月12日特别项目协调员投诉登记,http://www.adb.org/SPF/registry.asp)


投诉不符合要求的原因主要是投诉人没有在投诉之前将问题提交业务部门(10个投诉是这种情况)。[8]

其他投诉被认为不符合要求,因为:

Ÿ借款国政府已经对投诉提到的问题进行了解决;

Ÿ项目完成报告(PCR)已经通过;

Ÿ投诉被认为不成熟,因为投诉人(及其任何一位代理人)的身份及联络信息无法确认;

Ÿ投诉涉及有关采购的问题,问责机制不负责处理此类问题;

Ÿ业务部门正在试图处理投诉提到的问题;

Ÿ投诉人没有受到投诉提及的项目的实质性的、负面的、直接的影响;

这表明,绝大多数的投诉人不熟悉问责机制,缺乏有关亚行及其问责机制的信息及对其的理解,对于有关这一机制的规定和程序,更是知之甚少。

合规审查组办公室

按照亚行问责机制规定,合规审查组办公室的目的是“……对亚行是否在任何其支持的项目中如投诉人声称的那样违背自己业务政策和程序进行调查,投诉人认为银行的违规行为导致这些项目在计划和实施过程中对当地群众造成了直接的、实质性的、负面的影响……”[9]

合规审查对“……亚行是否在特定项目中遵守或违反其业务政策和程序”进行判定,而“不对借款国、项目执行机构或私营部门客户进行调查……”[10]

2003年5月到2010年8月之间,合规审查组办公室只处理了3个案件。[11]它们是:

1.斯里兰卡南部交通发展项目(2004)

2.尼泊尔Melamchi供水项目(2004年12月)

3.中国福州环境改进项目(2009年6月)

在处理福州项目中两位受影响居民提出的投诉时,合规审查组办公室遇到一个严重的问题。该办公室的2009年报告提到,“2009年11月17日,合规审查小组对现场访问被拒表达了严重的关切……”[12]办公室认为,中国政府拒绝其进入项目区域进行调查“导致其无法进行全面的和平衡的审查……”[13]


可问责性体现的是力量关系

“其他一些概念一样,可问责性的涵义可以从很多角度来解读,但很难有各方同意的定义……”[14]这意味着,关注的利益不同,对可问责性的定义就会不同。不过,我们仍然可以找到一些指标来说明什么是可问责性:一个使行为人为其行为负责的程序[15];一种建立在尽职、无歧视、参与、透明度、问责性和纠错等原则基础上的行使发展权的方式[16]。可问责性也可能有一个条件,这个条件包括两个方面的内容:回应性和可执行性。回应性意味着做出争议决定和行为的义务;而可执行性讨论的是确保双方合意的行动得以实行的能力及在合意不被遵守时采取有效救济的能力。可执行性意味着受害方能够在行为人存在不当行为及未能兑现承诺时要求政治、法律或经济方面的制裁[17]。

基于以上描述,谈及亚行项目所在国人民权益时,银行的可问责性也应该体现这样的力量关系:使亚行对其行为负责的力量、行使人权和妇女权的力量、在亚行资助的项目出现问题时推动制裁的力量。对于绝大多数受压迫的亚洲发展中国家民众来说,这显然是一个巨大的挑战。

然而,亚行本次问责机制评估可以成为一个开端,受亚行资助的项目影响的民众及支持他们的团体可以借此机会对可问责性及保护民众生存权和生计的相关机制进行界定。

提出主张或投诉遇到的问题和障碍

2009年11月,亚行特别项目协调员办公室和合规审查小组办公室在马尼拉为公民社会团体组织了一个关于亚行问责机制的简短会议。这次会议对下面一些问题进行了讨论:[18]

Ÿ职责范围狭窄。因为该机制仅处理实质性损害和直接影响。事实上,环境、居所和生计的改变导致的不仅是实质性损害,还有非实质性损害,如文化生活的损失、压迫、性别不平等、人权迫害和日益严重的妇女权益侵犯等。

Ÿ许多项目在项目结束之后仍然存在长期影响,但问责机制只接受在项目完结报告作出之前提出的投诉。

Ÿ为受影响民众提供的有关问责机制的信息不足。民众并不知晓其投诉的权利,大多数借款国不向民众告知这一信息;甚至有些亚行的顾问和职员都不知道问责机制的存在。

Ÿ受影响民众对他们的压迫性政权心存惧怕,因此不敢对项目提出异议。

Ÿ受影响民众对问责机制是否能在问题解决中维护其权益缺乏信心。

Ÿ问责机制仅仅就项目所在地的特定问题采取纠正措施而不将项目作为一个整体来考虑。

Ÿ无力恢复被迫搬离家园的受影响民众的生计。

Ÿ对违反亚行政策的行为不采取制裁措施。

一些多边开发银行问责机制方面的专家在讨论问责性和法律责任的问题时指出了问责机制存在的一系列重要问题。这里,我们列举以下一些受影响民众在投诉或抗议时遇到的障碍:[19]

1.信息不足。缺乏关于那些对其造成影响的项目的信息或者信息错误,缺乏关于其在针对银行投诉时可用的各种资源的信息或信息错误;

2.在陈述其主张过程中遇到的程序方面的限制,包括什么人可以提出申诉、使用何种语言、交流的方式、需要提交的信息、时间期限、信息收集和投诉涉及的成本;

3.惧怕政府报复或恐吓;

4.在调查开始到调查结果产生这个过程中,受影响民众参与的机会很有限;

5.问责机制和合规审查组成员的可信度和独立性正在不断被削弱;

6.调查结果缺乏监督;

7.没有任何一个多边开发银行的问责机制有权力为受影响民众提供法律救济,诸如将项目搁置或进行损害赔偿。

亚行问责机制政策的局限

问责机制是想亚行问责的必要保障之一。为了保障受影响民众向亚行问责的权力,有必要对亚行问责机制政策中的某些条款进行批判性的审视,尤其应当关注这些条款是否能够及时有效地为受影响群众提供保护。

1.直接受影响、直接的和实质性的损害

问责机制[20]规定仅仅接受直接受影响病收到直接的、实质性损害的投诉人的投诉。

“……处理来自下列投诉人的投诉:(1)受到(或可能受到)亚行支持的项目的直接、实质性和负面的影响,声称亚行违反了自己的业务政策和程序;(2)认为这种直接和实质性的损害由(或将由)亚行在项目涉及、申报、实施过程中的行为或疏忽造成……”(D部分,第60段,第14-15页关于咨询阶段的部分,以及第15页第61段关于合规审查阶段的内容)

“合规审查组的目的是对亚行在其支持的对当地民众造成直接、实质性的负面影响的项目设计、发展或执行过程中违背其业务政策和程序的情况进行调查。合规审查的目的是通过判定亚行是否在特定项目中遵守或违背其业务政策和程序来关注其问责性,而不是对借款国、项目执行机构或者私营部门客户进行调查……”(第23页,第99段)

向特别项目协调员递交的投诉必须包含第70段(i)至(iii)规定的下列内容(第17页)

(i)投诉人受到(或可能受到)亚行支持的项目的直接的、实质性的负面影响,不管对亚行违背其业务政策及程序的指控具体如何;

(ii)投诉人声称其受到的直接和实质性的损害由(或将由)亚行在其支持的项目设计、申报、实施过程中的行为或疏忽造成。

(iii)对这种直接和实质性损害的描述,即受到(或可能受到)亚行支持的项目直接、实质性和负面影响的权利和利益。

合规审查请求必须具体阐明:(第25-26页,第107段)

(i)请求人受到(或可能受)亚行支持的项目直接、实质性和负面的影响;

(ii)请求人声称这一直接和实质性的损害由(或将由)亚行在其支持的项目设计、申报、实施过程中违反其业务政策和程序的行为或疏忽造成;

(iii)对这一直接和实质性损害的描述,即受到(或可能受到)亚行支持的项目直接、实质性和负面影响的权利和利益;

2.排除性条款

与上述规定相一致,特别项目协调员和合规审查组对导致投诉不符合要求的情形进行了界定。它们是:

特别项目协调员不接受下列投诉:[21]:

(1)与亚行在其支持的项目设计、申报、实施过程中的行为或疏忽无关;

(2)关于亚行、借款国、项目执行机构或私营部门客户关于商品及服务采购(包括咨询服务)作出的决定的投诉;

(3)关于亚行职员在亚行支持的项目中的欺诈和腐败行为的投诉;

(4)投诉所涉项目的项目完结报告已经作出;

(5)投诉涉及的问题合规审查小组(或之前的“检查职能“)已经在予以考虑,除非投诉人提供其最初提出投诉不知晓的新证据。

(6)关于亚行现行政策和程序的充足性或恰当性的投诉;

(7)无理取闹、恶意、碎碎或为取得竞争优势而提交的投诉;

(8)属于亚行上诉委员会或亚行行政裁判庭的审理范围或与亚行人事问题有关;

(9)关于非业务性质的亚行内部管理事务(如财务和行政事务)的投诉。

合规审查组不接受下列投诉:[22]

(1)与亚行在其支持的项目设计、申报、实施过程中的行为或疏忽无关的事项;

(2)关于亚行、借款国、项目执行机构或私营部门客户关于商品及服务采购(包括咨询服务)作出的决定的投诉;

(3)关于亚行职员在亚行支持的项目中的欺诈和腐败行为的投诉;

(4)投诉所涉项目的项目完结报告已经作出;

(5)投诉涉及的问题合规审查小组(或之前的“检查职能”)已经在予以考虑,除非投诉人提供其最初提出投诉不知晓的新证据,或者后续的投诉可以很容易地与之前的投诉合并处理;

(6)关于亚行现行政策和程序的充足性或恰当性的投诉;

(7)无理取闹、恶意、碎碎或为取得竞争优势而提交的投诉

(8)属于亚行上诉委员会或亚行行政裁判庭的审理范围或与亚行人事问题有关;

(9)投诉的问题属于其他方的责任,如借款国、项目执行机构或潜在的借款方,除非这些其他主体的行为与亚行合规评判直接相关;

(10)投诉的问题不包括亚行违反其业务政策或程序的行为或疏忽;

(11)投诉涉及到项目执行机构或发展中成员国的法律、政策和规范,除非投诉直接与亚行合规问题有关;

(12)对于2003年5月29日之前已经通过初步意向和事实审查的私营部门项目的投诉;以及/或者

(13)没有首先向特别项目协调员提出的投诉;

3.期限和程序方面的限制

排除性条款规定,向特别项目协调员办公室提出的投诉必须在项目完结报告作出之前提出才符合要求(特别项目协调员排除性条款第4点)。而且,在向合规审查组办公室进行投诉之前,必须先向特别项目协调员提出(合规审查小组排除性条款第13点)。大多数向特别项目协调员办公室的投诉被宣布为不符合要求,因为它们没有按照问责机制(第70段,第17页,第viii点)要求在之前向银行业务部门提出。

4.私营部门业务

根据亚行公共沟通政策(Public CommunicationPolicy, PCP),问责机制政策还对私营行业项目的机密进行保护。

商业机密保护。亚行关于保密性和信息披露的政策明确规定,由于私营行业项目的独特性质和其运作的竞争性的商业环境,对于私营行业项目的信息披露将比公共行业项目的信息披露更加有限。(附件6,第2段,第53页)

任何适用于亚行私营部门业务的问责机制都必须考虑银行的信息公开政策及商业信息保护的需要。通常,必须加以保护的信息与对于理解和回应受项目影响民众在环境和社会影响方面的关注至关重要的信息是不同的。前者与项目赞助商的商业、竞争和经济利益有关,后者则是大多数投诉针对的内容。如果这些信息在对投诉进行审查的过程中会涉及到,那么适用于银行职员的保密性要求也同样适用于特别项目协调员、合规审查小组和秘书处职员。(附件6,第3段,第53页)。

正在进行的亚行公共沟通政策评估过程中,商业秘密方面的规定受到许多批评。亚行民间组织论坛和全球透明度倡议(GTI)联合意见中提出的主要建议之一就是将“保护秘密的商业信息”换成“保护贸易秘密”,而且‘秘密的商业信息’这一定义应当删除。[23]

5.金融中介机构和共同融资

问责机制不适用于金融中介机构或共同融资者,但适用于亚行的私营部门业务。根据新的《安保政策声明》和亚行民间组织论坛和全球透明度倡议(GTI)的联合意见,问责机制应当适用于金融中介机构。

新的亚行问责机制适用于私营部门业务(贷款、担保、亚行业务政策和程序允许的股权投资,及技术援助赠款)。(D部分,第59段,第14页)

问责过程中的挑战

2009年11月19日,亚行合规审查小组办公室在马尼拉与公民社会组织进行了一次会谈。这次会谈上,办公室注意到下面几个问题:[24]

1.提出投诉或请求合规审查过程中遇到的技术障碍;

2.在亚行遵守了所有业务政策和程序情况下,亚行支持的项目造成的损害(‘合规/损害’象限);

3.借款国拒绝合规审查小组进入项目所在地进行调查;

4.民间组织不断发现亚行在项目运行过程中咨询不够充分,有时甚至出现不进行咨询的情况;

5.有必要加强借款国政府对问责机制的认识,在可能的情况下,应当在谈判阶段将问责机制中规定的权利写入贷款合同中;

6.鉴于亚行主席也是银行董事会主席及由此可能导致的问责过程中的利益冲突,与问责机制有关的治理方面的问题应当予以关注;

7.合规审查小组尝试处理非实质性负面损害或者项目完结报告作出很久之后可能还在持续的损害会遇到的问题。

建议本次问责机制评估进行讨论的问题

从问责机制于2003年获得批准到2010年8月初,特别项目协调员和合规审查小组仅收到少量的投诉。可以确定的是,这不是因为亚行的项目没有问题。恰恰相反,这表明问责机制政策不够有效,不足以为受影响民众提供帮助。因此,问责机制评估中需要确认和解决的主要问题就是其在处理民众遇到的问题和帮助其实现权利过程中的效率问题。这些问题的出现不仅仅是因为银行业务部门在项目执行过程中履行不力,也与问责机制本身的规定有关。

非常重要的是,问责机制的适用范围应当扩展到项目产生的持续性的损害,并应当适用于这一损害的全部。问责机制评估必须通过确定机制本身的不足及机制运用中存在的障碍和局限来应对这些问题,从而使亚行的内部和外部运行实现真正的透明和可问责。

基于问责机制一些案件中吸取的经验教训,我们在此提出一些初步的想法和建议,希望有利于问责机制更好地保护受影响民众的利益。当然,问责机制需要进行的改进还不止这些。

·任何人都可以向特别项目协调员办公室和合规审查小组进行投诉;

·‘损害’的定义必须扩展至‘非实质性和间接性的损害’;

·应当包括间接的和(项目完结报告作出之后依然存在的)长期的影响;

·问责机制政策应当成为亚行独立资助的或与成员国政府共同资助的任何项目中强制性的组成部分,而且,受影响民众必须在项目周期最早的阶段被告知其运用问责机制的权利;

·要么删除有关商业机密保护的规定,要么对商业机密做出清晰的定义;

·将金融中介机构和共同融资纳入问责机制的职权范围。

问责机制评估必须重点尝试弥补其在原则上的不足,并使新的问责机制更加具有可问责性,更能对受项目影响的民众负责,使他们所受到生计损失得以弥补,不管这种损失是实质性的还是非实质性的、是直接的还是间接的、是短期的还是长期的;对于问责机制进行的评估还应当开启一种可能性,即一旦证实项目对民众造成损害,便可对整个项目进行审查。否则,问责机制只能原地踏步,对该机制进行的评估只会是亚行在可问责性方面进行的形象工程,而实际上可问责性和责任并没有真正提上日程。



[1]这份背景报告由亚行民间组织论坛政策分析项目负责人Tea Soentoro撰写,该报告的目的是为论坛成员在准备参与亚行问责机制评估过程中进行全面的讨论提供支持。

[2]包括:执行董事Eduard Westreicher,主席;执行董事Siraj Shamsuddin;副执行董事Dereck Rooken-Smith;副执行董事Govinda Thapa,以及管理总干事Rajat Nag

[3] Maartje van Putten博士(管理干事,Global Accountability, 荷兰)和IshratHussain博士(院长,商业管理研究所,巴基斯坦卡拉奇)

[4]亚行:“检查职能评估:建立新的亚行问责机制”,第iii-iv页,参见网页:

http://www.adb.org/Documents/Policies/ADB_Accountability_Mechanism/default.asp?p=policies

[5]同上,第iv页。

[6]关于亚行问责机制咨询阶段,请见亚行特别项目协调员办公室2009年度报告:http://www.adb.org/Documents/Reports/Consultation‐Accountability‐Mechanism/OSPF‐annual‐report‐2009.pdf

[7] 2010年8月12日统计的亚行特别项目协调员办公室投诉登记:http://www.adb.org/SPF/registry.asp

[8]同上

[9]亚行:“检查职能评估:建立新的亚行问责机制“,弟22页,第99段。参见网页:http://www.adb.org/Documents/Policies/ADB_Accountability_Mechanism/default.asp?p=policies

[10]同上

[11]http://compliance.adb.org/dir0035p.nsf/alldocs/BDAO‐7XGAWN?OpenDocument

[12]亚行合规审查小组2009年度报告,第8页。参见网页http://compliance.adb.org/dir0035p.nsf/attachments/CRP_AnnualReport2009.pdf/$FILE/CRP_AnnualReport2009.pdf

[13]同上

[14] Raynard(2000),转引自Hetty Kovach, Caroline Neligan, Simon Burall: Power WithoutAccountability? (Global Accountability 2003年度报告),One WorldTrust 出版,第二章,第3页。

[15]Dana Clark, Jonathan Fox, Kay Treakle, Demanding Accountability,Civil Society Claims and the World Bank Inspection Panel, 2003, 第xii页

[16]Feeney (1998) ,第147页,转引自 Tom Griffiths,“A Failure of Accountability Indigenous Peoples, Human Rights andDevelopment Agency Standards: a reference tool and comparative review”, Forest Peoples项目简报,  2003年4月,第16页。

[17]“为发展成果进行管理”第三次国际圆桌会议:双边问责:更好成果的关键动力,越南河内,2007年2月5-8日,第3页。

[18]Tea Soentoro (2009), “ADB Accountability Mechanism: Handling theSymptoms but not the Disease”, 亚行民间组织论坛,http://www.forum‐adb.org/inner.php?sec=4&id=134&b=1

[19] Suresh Nanwani, “Holding Multilateral Development Banks to Account: Gateways andBarriers”, 刊载于International Community Law Review 2008年第10期第100‐226页,参考内容请见第210‐221页。 SureshNanwani是前亚行合规审查小组副书记。本文列举的七大障碍归纳自他的上述文章。

[20]亚行:“检查职能评估:建立新的亚行问责机制”

http://www.adb.org/Documents/Policies/ADB_Accountability_Mechanism/default.asp?p=policies


[21]亚行特别项目协调员办公室关于排除性的规定:http://www.adb.org/SPF/What/exclusions.asp

[22]亚行合规审查小组关于排除性的规定:http://compliance.adb.org/dir0035p.nsf/alldocs/BDAO‐7XH4ME?OpenDocument

[23]亚行民间组织论坛和全球透明度倡议:“Bold Measures Towards a Responsive PCP Joint Recommendations onthe ADB Public Communications Policy”,请见其中关于例外情况的建议,第3页第3点,2010年4月15日。http://www.forum‐adb.org/docs/Forum‐GTI‐joint_submission‐pcp.pdf

[24]Dewi Utami(亚行合规审查小组副秘书):“A Report onOutreach Program on ADB Accountability Mechanism For Non‐GovernmentOrganizations (NGOs) and Private Sector”菲律宾马尼拉,2009年11月19日http://compliance.adb.org/dir0035p.nsf/alldocs/RDIA‐7YVAQB?OpenDocument