【the NCEA, the DSU】对AIIB框架草案的评析

作者: 荷兰环境评估委员会      来源:荷兰环境评估委员会
    摘要:荷兰作为亚投行的57个候选成员国之一,2015年6月29日签署了创立亚投行的条约,并对亚投行拟议政策、内部流程和程序及标准作出了评析。


1.简介

1.1 倡议

亚洲基础设施投资银行成立于2015年。在亚投行可以贷款运营前,需要制定并批准拟议的政策、内部流程和程序及标准。其中,亚投行拟议的这些政策领域之一是环境与社会保障政策。2015年6月12日,亚投行发布了其《环境与社会框架》第二版草案。

荷兰作为亚投行的57个候选成员国之一,2015年6月29日签署了创立亚投行的条约,并对亚投行拟议政策、内部流程和程序及标准作出了评析。荷兰外交部(DGIS/IGG)参与了对该框架的评析。

1.2 要求

荷兰外交部(DGIS/IGG)要求荷兰永续小组(DSU)对以下内容提供专家意见:

更广泛的框架及该框架的目标水平;

该框架的范围(投资贷款、政策贷款和结果导向型规划贷款);

对“新兴问题”的整合,比如世界银行新的《环境与社会框架》中涉及的新兴问题;

对事前/事中及事后干预的平衡;

与《框架》中所提到的国家体系/所有权的关系;

《环境与社会框架》的运作实施(亚投行及其客户国家的能力[发展],以及建立此种能力必需的资源);

此外,IGG还要求DSU将亚投行《环境与社会框架》与世界银行《环境与社会框架》的新旧版本、及亚洲开发银行的保障政策声明进行比较。

DGIS/IGG要求DSU保密处理该请求。

1.3 DSU的方法

在形成本建议的过程中,除了DSU自己的意见,DSU秘书处还采用了外部专家的建议。本建议首先是对《环境与社会框架》本身的评价。此外,还将《框架》与其他银行(其中有世界银行和亚洲开发银行)的框架进行了比较。因此本建议对拟议框架的检视也考虑和参照了公民社会对世行保障政策的批评意见。

2.对框架草案的评析

2.1 概述

亚投行《框架》草案第二版总体上不错。但是,《框架》终稿的一些重要组成部分尚未完成。如封面说明所述,它们包括:

在项目运营中采用国家和客户系统的方法的描述;

金融中介机构项目运营的环境与社会管理的更详细信息;

为了亚投行或客户实施政策和标准,环境与社会程序应包含更为详尽的强制性要求,而不是现行草案中的这部分内容;

非强制性指引和信息工具。

因此,不可能以该草案为基础作出对《框架》效力的确定性评价。

2.2 在职责范围的基础上对《框架》草案第二版的评析

2.2.1 更广泛的框架和目标

《框架》的愿景非常宏伟,涉及了大部分相关议题。其中,大多数议题在具体政策和标准中都有规定。此外,在制定有效的《环境与社会框架》和客户选择制度方面(管理计划和运营预算,包括计划实施制度的制定),以及项目执行过程中遵守环境与社会管理计划(ESMP)方面,《框架》都显得雄心勃勃。

2.2.2 范围

拟议《框架》的范围全面广泛,将适用于亚投行所有投资项目。

排除清单明确了亚投行不会融资的项目,易于理解符合逻辑,虽然在DSUs看来还不完全。2.3.5和2.3.9段对清单提出了一些修改意见。

2.2.3 新兴问题

“新兴问题”诸如人权、气候变化、性别平等和LGBT权利在亚投行《框架》中,即“愿景”部分的第一段和ESS1有所提及。

2.2.4 事前、事中和事后

《框架》涵盖了项目的整个周期(直到结束)。虽然《框架》并未明确项目周期是否包括其运营和停止使用阶段。

2.2.5 国家和公司系统及所有权

亚投行明确表示(第2部分,G小节)“客户可以选择已有的保障政策系统”,亚投行还明确规定了作出该授权的具体条件。在亚投行判定国家或公司系统不符合亚投行《框架》的情况下,将采用亚投行的政策。

2.2.6 运作实施

在亚投行内部:拟议《框架》需要亚投行在事前、事中和事后的贷款审批、评估和监督过程中投入大量工作,需要很强的制度能力。因此,《框架》没有详细说明如何发展这种能力也是可以理解的。但亚投行所阐明的亚投行计划以人员精简的方法进行工作看上去与此矛盾(除非亚投行计划将这些功能的相当一部分外包出去)。

在项目所在国:亚投行《框架》打算促进和帮助客户/项目所在地区建立有效的环境与社会框架系统。《框架》表明亚投行可能采用激励机制(但没有详细说明,第18段),并提供能力建设资金(第10段)。《框架》强制要求客户为实施ESMP部分和项目运营部分以及项目预算而进行制度能力和功能建设。《框架》拟对制度执行和ESMP合规密切关注。

2.3 具体注意事项

2.3.1 公平

亚投行愿景中提到了‘机会平等’,但没有关于项目运营利益共享的愿景。亚投行的这一做法与《框架》后面提到的利益分享的条款相矛盾。

2.3.2 选择退出条款

拟议《框架》为环境和社会评估替代方案,或将环境社会评估延期至亚投行批准贷款后提出了几个条件:

当项目是由一系列尚未确定的活动(子项目)组成时,环境与社会政策F小节允许客户在贷款批准后才做环境与社会评估并准备环境与社会管理计划。它要求客户制定计划框架,该框架被视为客户在子项目阶段做环境与社会评估的承诺。

第2部分第58段规定,亚投行可以将项目运营中某些被选定活动的环境与社会全面评估延期至项目批准后。它称此为“分阶段方法”。

《框架》:

没有明确规定亚投行将同意上述选择的具体标准、要求和条件。这些内容需要在《框架》之后的草案中阐明;

提及了在批准贷款后利用遵守合同约定的‘合同补救措施’(第59段),但没有具体说明这些补救措施。为了评估其预设的效力需要对这些补救措施进行详细说明。

拟议《框架》还提供了以其他程序和方法替代环境与社会评估的可能性:

第2部分第30段明确规定,亚投行可以决定客户采用适合的“物质的、空间的和环境的计划作为工具将环境与社会措施整合进项目运营中,以代替环境与社会评估或ESMP”。

《框架》:

涉及“分阶段方法”,作出这一决定的标准和要求并不清楚,这需要在《框架》之后的草案中进一步阐明。

2.3.3 救济机制的获得

申诉处理只在第2部分K小节简短提及。这需要在《框架》强制性要求部分进行详细规定。

2.3.4 新兴问题

在环境保障政策程序中如何处理新兴议题需要有更好的指示,在环境与社会程序(具体标准)或非强制性指引说明中也同样如此。

2.3.5 采用国家和公司制度

在允许客户采用自己的保障政策系统前,亚投行将审查该系统。荷兰环境评估委员会(NCEA)对超过20个国家的环境与社会影响评价系统的分析发现,对客户制度的评估和判断,只看文本是不够的,制度的可操作性也必须作为评估中不可或缺的一部分。对于监测、审查、执行和申诉机制方面特别适用。

如果客户是私人企业,并且亚投行同意采用客户自己的环境与社会框架系统,那么客户除了需要亚投行的融资许可,也需要获得项目所在国的国家政府的许可。有些违反了国家法律、规定和/或标准和/或该国签署的国际公约和协议的拟议项目或获批项目的支持者甚至是国家政府)。

第54段规定客户负有遵守国家法律法规、标准和该国签署的国际公约协议的责任。但是,这一使亚投行推卸责任的规定需要进行修改。除了道德层面,这些规定可能引发冲突并使名誉受损。因此我们建议修改排除清单的要点ix,对于不符合或被项目所在国的国家法律法规及政策禁止的项目,亚投行将不会对这些项目提供融资。

有些国家尚未将签署的国际公约和协定转化为国家法令。根据《框架》(第43段),可以推测这是亚投行不允许使用客户系统而使用亚投行《框架》的原因。当亚投行《框架》或企业环境与社会框架系统适用于项目,同时,国际公约和协定也适用的情况下,如何保护他们想要保护的利益?应该遵守怎样的标准?亚投行《框架》没有提供相关信息。

2.3.6 战略环境评估

《框架》鼓励在合适的情况下,在政策、规划或项目水平采用环境与社会影响战略评估(SESIA)(第二部分第30段,和ESS1第3段)。此外就没有别的指示了。因此,可以认定这项规定遵循了“非强制性”原则。

2.3.7 独立专家意见和监督

在很多段落(21、49、脚注12)亚投行《框架》提及独立监督和专家意见。只有和任何一方——包括亚投行都‘没有财务关系’时,‘独立’一词才有意义。任何财务关系都会影响‘独立’一词的公信力。我们建议创始成员国在审查亚投行的拟议机制时,认真研究‘独立’机制经费来源。

2.3.8 FPIC

实践证明,不需要全体一致的自由、事先和知情同意(ESS3第3段第6点(d))可能引发腐败,因为原住民群体的领袖在不同的场合都表现出对恩惠的敏感,也不能代表多数原住民的意见。

这一点需要透明的监管。

‘如果亚投行无法确认FPIC是来自受影响原住民的决定’(ESS3第三段第6点最后一句),这种‘选择退出’的规定可能使FPIC变得毫无意义。亚投行需要详细说明亚投行基于何种标准使用这一选择退出的规定。

2.3.9 排除清单:商业采伐活动

亚投行对商业性采伐活动或购买用于热带雨林或原始森林的采伐设备不予融资。如果亚投行不对这些森林中的造林活动(比如油棕榈)也排除在融资清单之外的话,那这一规定就没有意义。

2.3.10 强制搬迁

强制搬迁(第60段脚注):避免不必要的、不成比例的或过度的武力。难道亚投行允许使用一点点的武力?谁来判断所用武力是否是必要的、合乎比例且不过度的?亚投行可以再解释详细一些吗?


本文节选自荷兰环境评估委员会《对亚投行保障政策框架的评析》,全文见PDF下载,英文原文见<Appreciation on Draft ESF for the AIIB>