【绿色流域】亚投行环境和社会保障政策的高标准如何体现?

作者: 陈渝      来源:绿色流域
    摘要:较之亚投行筹备之初媒体铺天盖地的报道,亚投行最近发布的《环境和社会保障框架》以及启动的磋商程序似乎过于静悄悄了,国内媒体和智库集体静默。但低调难以避开一些热心人士的关注,主要关注焦点,一是磋商程序,二是实质内容,而不论从哪方面看,似乎都不足以体现亚投行一直对外承诺的环境和社会保障政策的高标准。

较之亚投行筹备之初媒体铺天盖地的报道,亚投行最近发布的《环境和社会保障框架》以及启动的磋商程序似乎过于静悄悄了,国内媒体和智库集体静默。但低调难以避开一些热心人士的关注,主要关注焦点,一是磋商程序,二是实质内容,而不论从哪方面看,似乎都不足以体现亚投行一直对外承诺的环境和社会保障政策的高标准。


一、磋商进程安排难以体现亚投行对利益相关方意见的重视

亚投行于9月7日在其官方网站上公布了《环境和社会保障政策》草案及与利益相关方针对草案内容进行磋商的计划。虽然这一遵循国际惯例对政策草案进行公开磋商的做法展现了亚投行公开透明的姿态,但具体的磋商安排不够包容已经招致一些社会组织的批评。

根据磋商安排,亚投行将在9月10日至17日的8天之内在北京和维也纳完成20多次磋商会议(是否进行后续的磋商视情况而定)。相较世界银行和亚开行等多边开发银行的政策草案及修订磋商通常要进行多轮,每轮为期数月而言,亚投行的磋商的确是“急就章”。然而充分听取利益相关方的意见和建议,并认真甄别将有益建议吸纳入草案,却是高难度动作,需要慢工出细活的,容不得敷衍了事。另外,首次磋商安排在9月10日,距亚投行发出磋商通知仅三天。如此短的时间,要进行登记并为磋商进行准备,反而成了对首次磋商参与者的考验。对有些网络设备不发达的地区,利益相关方尤其是可能受影响的社区甚至无法及时得到磋商通知。

磋商活动不采用现场交流,仅以视频和/或音频会议的方式进行,且每次会议时间仅为两小时,参会人数不超过五位,这样的技术安排也将筛除许多基层的意见和建议。在亚洲的很多区域,人们甚至没有网络,视频会议也不是普遍使用的技术;对于像环境和社会保障这类各方关注、应百家争鸣的重要政策,两个小时远程方式难以取得建设性的成果。会议形式及对于时间和人数的严格限制将无法使亚投行听到来自尽可能多的基层利益相关方的声音,反而容易留下“走过场”的印象。另外,在磋商计划中,甚至没有出现公民社会(社会组织)的字眼,只是模糊地用“公共和私营利益相关方”涵盖,忽略“第三部门”,这很难令公众相信亚投行对最可能受项目影响的和被边缘化的群体给予了充分的关注。

磋商限定英语为唯一语言,不设翻译服务,这也为受影响群体参与讨论增加了困难。在亚洲,英语并非大多数地区的母语,也并不是大多数人群能够熟练运用和准确表达的语言。对磋商语言的这一限制无法保证参与方充分理解保障政策的细节及亚投行在磋商中可能进行的关于政策制定的解释。值得一提的是,亚投行在保障政策草案中要求客户(借款户)“对受影响居民以可理解的语言和形式发布环境和社会风险及影响的相关信息”,而亚投行却不在草案磋商过程中为利益相关方提供这样的方便,也给人以亚投行对己对人使用双重标准的印象。

二、环境和社会保障政策的实质内容尚多有疏漏

1.政策和标准

保障政策草案以“绿色经济增长”这一高度概括的目标表述作为项目运营的环境保护标准,缺乏针对重点行业的政策。保障政策草案没有涵盖亚投行未来重点投资的基础设施建设领域的政策,尤其是铁路、公路、电力、石油、水泥、钢铁等环境和社会影响突出的领域。

草案尽管遵循国际金融机构惯例对亚投行投资的项目进行分类管理,但在具体管理手段和标准上却不及国际通常做法,也低于我国现行环境保护法律法规的要求。这具体表现在对于可能对环境和社会造成累积性的不可逆的严重影响的A类项目,亚投行仅仅要求客户提供全面的文件,而没有明确规定不予贷款或限制贷款的原则。草案虽然专门列出了亚投行不予提供贷款的情形,但除了军火行业以外,其他对环境和社会有重大风险的行业并未被列入禁止贷款的范围。

2.透明度规定不足

草案所提及的对于信息公开和透明度的规定仅仅要求客户进行信息披露,而银行本身并无规定信息披露义务,仅以在官网上公布客户提供部分资料以对客户履行其披露义务进行“支持”。草案仅要求客户“对于项目运作的环境与社会风险及影响有关的信息进行披露”,然而并未提及亚投行是否应对项目层面的信息、客户的运营信息以及社区居民申诉信息进行披露。这对于一个多边开发银行性质的亚投行来讲,显然在透明度的制度安排上存在欠缺。

3.责任规定欠缺

草案诸多条款对客户在环境和社会保护方面提出了要求,但几乎没有关于亚投行本身责任和义务的规定。在少有的几条关于亚投行作为和不作为的条款中,使用了“可以(may)”等强制力不足的字眼,无法体现亚投行对自身的严格要求及责任担当的态度。

4.申诉机制缺乏

草案没有规定亚投行自身应当建立独立申诉机制(仅对客户提出了要求),这与国际金融机构通用机制比较是明显的缺陷。世界银行、亚开行和其他主要多边开发银行,欧洲投资银行、及世界一些主要国家的开发银行均设立了独立的申诉和问责机制,这些机制为银行了解项目出现的问题和遇到的困难提供了途径,也为银行化解矛盾提供了平台,同时树立了对社会和环境负责的形象和声誉。我国发起并担纲筹建的亚投行,实在不应该缺乏这样的独立申诉机制。