【绿色流域】亚投行最终获胜,需要建立严格的问责机制

作者: 于晓刚 陈渝      来源:绿色流域
    摘要:强有力的问责机制则是降低投资风险和负面影响、确保负责任发展的有效途径。

《协定》出来后,一些西方评论圈以及亚洲民间组织又开始担忧标准不够高了。宗旨表述只强调了需求和供给,而对绿色发展、环境和社会的可持续没有做出适当的表述。甚至中国政府一再强调的“绿色和廉洁”(green and clean)的标准也没有体现。那么,中国承诺高标准的话还算不算数呢?

笔者认为,《协定》目前还只是亚投行便于技术性操作的文本,它仅仅预示着开幕,亚投行的真正好戏尚未上演。但我们应该关注“空缺”的弥补。

“GAP”,(“空缺”、“差距”、“漏洞”)分析是西方社会政策研究的一种视角。它认为政策的“空缺”并非无意和无意义,而是有各种原因(如政治、经济、社会、环境、法规、技术等),甚至可能有意为之(对某些利益集团,没有政策标准正好浑水摸鱼)。亚投行意识到基础设施需求和投资之间的空缺,这是成立亚投行的基本理由。然而,目前亚投行还要坚实地弥补其它关键的“空缺”。

从多边发展银行的政策和实践来看,特别是其有关大型基础设施项目融资的政策和实践方面,全球绝大多数主要多边发展银行正在力求弥补其在环境和社会影响评价及影响管理、受项目影响的当地人民或社区群众对贷款银行(因贷款而成为主要参与者)进行问责的机制(包括项目投诉、权利救济)方面的“空缺”。中国引导成立的亚投行也需加强弥补的工作。

阅读《协定》发现:1,《协定》没有对环境和社会保障政策制定和执行机制做令人信服的规定。2,《协定》把银行政策制定权力交给董事会,而没有关于成员国和理事参与银行政策制定的描述,表决权也是由董事代表选举他们的成员进行投票。3,关于监督机制的建立也交给了董事会成员,似乎理事成员也不参与,更别谈及其他利益群体参与。4,有关“项目投诉”、甚至“反腐”条款在《协定》中也成为“空缺”。

上述只是笔者阅读《协定》时的理解。下面笔者引介一些多边开发性金融机构有关社会环境影响和问责机制的方法[1],以提供亚投行弥补“空缺”参考。

多边开发性金融机构的问责机制

目前,多边开发性金融机构越来越意识到负责任的开发性金融对于确保其投资的长远利益和成功的重要性,只有最大限度避免投资对社会和环境的负面影响并积极对其投资项目造成的损害负责,长远利益和成功才有可能实现。而强有力的问责机制则是降低投资风险和负面影响、确保负责任发展的有效途径。

什么是问责机制?

问责机制是指处理投诉和解决项目社会、环境负面影响有关纠纷的独立程序。对多边开发性金融机构来说,问责机制意味着通过正式渠道收集、评估和处理受影响社区关于其投资和项目的投诉。该机制包括一整套处理申诉、审查银行内部合规、并在造成损害时提供救济的程序。

问责机制运作机构

在多边开发性金融机构内部建立一个正式的独立办公室负责问责机制的功能运作,为受影响群体提供中立的、尊重当地风俗文化的平台,使他们能提出申诉及寻求救济。

问责机制有何益处?

问责机制能够在许多方面为多边开发性金融机构带来价值和持久的利益。比如,它为在项目初期阶段有效处理投诉和争议创造了机会。通过有力的问责机制,多边开发性金融机构能够将相对较小的纠纷及时化解,避免其升级为影响广泛的大事件而耗费大量的时间和资金进行补救。

问责机制提供了大量的信息、知识和资源,它们能够被转化为更高的项目质量、更少的项目成本及更可持续的投资。通过该机制,多边开发性金融机构能够发现项目设计及可行性论证中的问题,在早期予以纠正并防止其再次发生。还能够帮助多边开发性金融机构对项目运作、管理及其制度设计中存在的弱点进行诊断并决定如何改进。

问责机制能够强化多边开发性金融机构公平公正处理问题的能力。考虑到许多大型开发项目都可能给社区带来巨大的风险和变化,问责机制为社区提供了中立的平台。通过这个平台,他们能够自由发表意见而不用担心遭到报复,还能够对受到的影响和损害寻求救济。多边开发性金融机构能够在获得自己的利益过程中减少影响、为社区创造福利,并且建立与社区之间的信赖与尊重。在与社区共同寻求解决方案的过程中,双方的对话得到增强,这有利于建立相互之间更加和谐的关系并最终促成项目的成功、减少引发社区异议和不稳定的风险。

另外,问责机制提供了比正式的司法程序更加便利、灵活和互动的纠纷解决途径。这样的机制对于各方来说都更加经济,并可能更加及时地对社区受到的损害进行救济,而不因诉讼拖延招致进一步的损失。

最后,通过问责机制妥善处理投诉,多边开发性金融机构还能够避免成为众所关注的负面焦点。通过建立对项目影响投诉和救济的问责机制能够改善多边开发性金融机构的国际声誉和合法性。

什么是问责机制的最佳实践?

联合国工商业与人权指导原则[2]为问责机制最佳实践提供了如下标准:

合法性:问责机制应当具有独立的治理结构,以确保程序公正并取得受影响群体的信任。该机制应当独立于来自管理层的政治影响和压力,因为受影响社区异议和抱怨的源头可能正是管理层的不当行为。该机制还应当具有足够的权威以处理投诉并作出公正的处理决定。

可获得性:为了成为可信赖的提供救济的渠道,问责机制应当为所有可能受影响的人群所熟知,并为其提供足够的援助以克服他们在运用这一机制过程中遇到的障碍,包括“语言、文化、成本、地理位置和担心遭到报复”等方面的困难。多边开发性金融机构应当确保受影响群体能够使用其问责机制,包括要求项目管理方向受影响群体告知该机制的存在及其功能。另外,该机制不应当阻碍受影响群体通过其他途径(无论是非司法还是司法渠道)获得救济,也不应当要求受影响群体必须在使用了问责机制之后才能寻求其他渠道的救济。

可预期性:问责机制应当具有清晰的和已向受影响群体事前告知的程序,且每一个阶段都应当有明确的期限规定。这些期限应当明确界定和明白告知潜在的受影响群体,并应当对各方遵守期限进行监督。

平等性:为了确保受影响群体能够在公平和平等条件下参与问责,他们必须有权获得公正的信息和建议。通常情况下,受影响群体的权利和可用的救济渠道并未被充分告知,为了促成公平和平等的问责过程的实现并保持公众的信任,问责机制应当提供问责进程的信息并向受影响群体告知其权利,这些权利至少包括受到咨询和询问、在整个问责过程的任何时候都可有律师或顾问陪同。

透明性:透明度是建立和保持受影响社区、股东和普通公众对问责机制的信心的关键。这包括保证争议各方知晓纠纷解决进程、向公众披露问责活动情况。建立和保持公开的案件登记机构(包括网上登记程序),还应当通过尊重当地文化风俗的方式公开有关案件登记信息。不得要求各方签订一揽子保密协定作为参与争端解决的条件。不过,如果任何一方提出保密方面的要求,其身份都不应当公开。

标准一致性:为了达到高效和合法的目标,问责机制提供的纠纷解决结果和救济必须与国际认可的权利标准相一致,尊重国内法和国际法确认的相关权利。对问责机制的监督和评估应当包括对这些结果和救济的审查,以确保权利标准的一致性。

立足参与和对话:多边开发性金融机构应当就问责机制的设计、运作、监督和评估开展公众咨询。通过信息反馈,问责机制价值能够最大限度得以发挥,并能确保其符合受影响社区的需求。潜在的受影响社区及普通公众的参与对建立和发展一个对当地文化风俗和价值给予充分尊重的问责机制至关重要,这样的机制才能有效地对社区的关注做出回应并对项目造成的损害进行补救。

高标准的问责机制能够成为多边开发性金融机构参与负责任发展、增进投资可持续性的有效工具。能够确保其社会及环境规则得以遵守,防止权力滥用和不良的项目后果,并对损害进行妥善补救,最终有利于长期利益的增加和合法性的增强。

我们也希望亚投行已经注意到“空缺”,并以不落后于其他多边开发性金融机构的步骤吸取最佳实践建立坚实的问责机制。



[1]AccountabilityCounsel,Accountability Resource Guide,VERSION 7.1 July2012,http://www.accountabilitycounsel.org/resources/arg/

[2]《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,对原则31的评论意见。http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_CH.pdf