银行信息中心等组织对亚投行能源议题说明的建议

    
    摘要:确保能源战略有远大的志向和并符合首要目标,确保总体目标与具体目标、指导原则和实施策略之间的一致性。

作为英国的公民社会组织,我们与亚洲区域的伙伴合作,致力于区域发展和气候变化议题,我们很高兴对亚投行的能源战略议题说明提出意见。我们的主要观点如下:

该战略将会成为亚投行履行”简洁、绿色、廉洁“承诺的基础。因此,这对亚投行来讲是一次良机,吸取现有多边开发银行支持能源方面的经验教训并进行改进,在符合巴黎气候协议和可持续发展目标的新发展框架的情况下,制定新的能源部门战略支持亚洲国家能源部门转型。

为此,针对亚洲地区未来能源支持,议题说明必须明确关键挑战以及潜在的解决方案,依据最新的数据和研究制定能源部门战略。

1. 针对能源部门战略的公开磋商是很有必要也是很关键的,更多的交流和推广以确保这是完全透明和包容的。

2. 我们欢迎亚投行支持执行巴黎协定和“人人享有可持续能源”(SE4ALL)的目标。像亚投行等公共金融机构在亚洲能源部门向这些目标转型过程中可以发挥巨大的作用。然而,若要确保全球升温2度以内,则需要在可再生能源领域制定比SE4ALL目前所涵盖的目标更远大的目标。

3. 能源部门战略的具体目标、指导原则和执行政策和方法需要与总体目标相一致。因此,我们一致认为,亚投行需要强化内部专业知识,开发奖励措施和管理以及报告框架以实现该目的。最核心的应该是建立能源投资的审查过程,符合保障政策,减缓潜在的气候、环境和社会风险。

4. 执行巴黎气候协定与支持现有的高补贴的化石燃料技术和大型水电不相符,这些都存在很高的环境和社会风险。这类投资也不是结束该地区能源贫困的最佳选择。

5. 亚投行有很多机会促进可再生能源和能效投资转型。亚投行应该优先考虑可再生能源投资,不仅可以减少碳排放,还可以避免负面的社会和环境影响,构建成员国家和地方技术、人力和制度能力。

6. 为了使该地区在2030年之前获得基本能源使用,亚投行需进行大规模和基于证据的支持,并整合到亚投行核心能源组合中。优先支持分散化的电力和清洁的烹饪解决方案,并通过创新性的和合适的融资工具以满足不同终端用户群体的需求,强化国家支持环境,并使用参与式的方法设计和提供能源服务。

7. 融资方式也必须与能源部门战略的目标相一致。在考虑PPP的作用和通过金融中介提供融资方面尤为重要。应该全面计算这些模式的成本和风险并严格限制其使用。亚投行直接投资的审查标准和保障也应平等的应用在通过中介提供的间接投资中。

 

关键建议

1. 在能源部门战略中,透明度和包容性的公开磋商至关重要

我们非常欢迎亚投行针对能源部门战略进行公开磋商的承诺。

在如何通过积极寻求广泛的利益相关者的意见,包括亚洲区域、国家和地方公民社会的意见等方式,最大化的信息透明度和包容性的过程方面,我们欢迎亚投行公开更多信息。我们尤其想要了解这些评论如何被整合进战略草案,以及对不同利益相关方的意见是否会有评价系统。

    建议:

为了使磋商完全透明和负责任,我们建议亚投行针对能源战略指南收到的所有提交者的意见全部公布在其网站上。此外,针对2017年春季将进行的第二轮磋商,我们建议亚投行公布明确的时限和进程。我们还建议亚投行给利益相关者针对能源战略草案与银行员工进行面对面磋商的机会。

2. 确保能源战略有远大的志向和并符合首要目标,确保总体目标与具体目标、指导原则和实施策略之间的一致性。

我们很高兴看到该指导意见的首要目标是支持执行巴黎气候协定和“人人享有可持续能源”倡议,2015年9月各政府所采用的新的“可持续发展目标7”整合了该倡议的目标,确保到2030年人人都可以获得负担的起的、可靠的和可持续的现代能源。正如拟定目标所认可的,巴黎协定和可持续发展目标应该成为亚投行和其他多边开发银行支持能源的指导框架。然而,若要这两个目标协调一致,在保持全球升温低于2摄氏度(更别说低于1.5摄氏度),则需要提高目前的“人人享有可持续能源”可再生能源和能效目标。此外,在确保2030年实现人人都可以获得负担的起的、可靠的和可持续的现代能源,那么新的投资方法很关键。

能源战略中的指导原则,具体目标和拟议的执行方法和政策应该符合首要目标的方向。该能源战略说明也正确地认识到亚投行需要有必要的人力和制度能力 (工作人员专业知识、 技能和奖励、 管理和报告框架),以确保实施绿色项目和实现的首要目标。

然而,目前战略概要所提出的具体目标、指导原则和执行办法似乎与总体目标不一致,因为,他们将继续支持化石燃料,包括煤、核能,并将重点放在大型水电项目上。这意味着,亚投行对能源的支持很可能无法实现总体目标(具体评论如下)。

    建议:亚投行必须制定可以有力地支持巴黎协定和可持续发展目标7,尤其是SE4ALL/SDG7的能源部门战略,并通过整体的投资策略(整个投资组合)和个人投资执行该战略。这就要求亚投行跳出现有多边开发银行在该区域能源投资所采用的常规方法,确保亚投行的支持可以实现上述目标。总之,需要亚投行制定策略优先支持国家升级或跨越式发展可再生能源,包括支持能效,确保在能源获取方面提供更高水平的投资,尤其是在无法获取能源或能源有限的区域支持分散发电和清洁烹饪方式。

亚投行需要为个人投资制定明确的和协调一致的审核过程,确保投资符合总体目标,并制定强有力的保障缓解气候、环境和社会风险。为此,亚投行需要遵守2013年欧洲投资银行所采纳的环境和气候保护政策作为最低标准。审核标准和保障政策需要平等地应用于各种形式的直接投资以及通过中介所进行的间接投资。

 

具体建议:

在亚洲能源部门转型过程中,亚投行的能源部门战略必须与公共金融机构的作用相一致

既要努力将温度上升控制在1.5摄氏度以内,又要支持实现2030年普遍获得负担的起的、可靠的、可持续和安全的能源服务。然而,亚投行能源战略的具体目标、指导原则和执行政策必须与这两个相互联系的目标相一致,并将所有私人投资整合成一致的投资组合方法。 

亚投行需要为其全部投资制定明确的和协调一致的审核过程,并制定强有力的保障缓解气候、环境和社会风险。为此,亚投行需要遵守2013年欧洲投资银行所采纳的环境和气候保护政策作为最低标准。审核标准和保障政策需要平等地应用于各种形式的直接投资以及通过中介所进行的间接投资。

像亚投行这样的公共金融机构有很大的机会助力能源转型,实现巴黎协定和可持续发展目标,在新能源、能效和智能电网和存储等基础设施建设的基础上,支持扩大区域和国家能源路径, 结束能源贫困。然而,需要指出的,人人享有可持续能源的新能源和能源强度目标太低,无法确保全球升温低于2摄氏度。

分析表明,目前全球每年能源强度改善率需要翻两倍至4.5%,而不是1倍,并且新能源的比例也应翻两番,占全球初级能源使用率和能源基础设施的至少45%。(WWF分析)

此外,我们非常关注在能源战略指南中所提到的技术中立以及继续支持技术成熟的化石燃料和核能。尽管该指南提到了“石油投资显著降低”,也呼吁“保持煤炭低投资”。这种持续的支持与拟定的首要目标不一致。

持续的煤炭使用对环境和气候的影响对巴黎协定的执行和可持续发展目标的实现是一个明显的威胁,更不用说煤炭扩张。目前“碳预算”估计了可以向大气中排放的符合全球平均气温升高2度限制的温室气体数量。超过这一数量,对全球应对贫困来讲就是灾难性后果。如果全球拟建燃煤电站的1/3顺利建成的话,新的排放,加上已有基础设施生命周期内的排放,足以超过2摄氏度的碳预算。大部门已有燃煤电站都是在世界上最发达的国家和中国,而大部分拟建燃煤电站在亚洲,67%的新建电站将在印度和中国。

这份说明也强调了需要应对化石燃料产品、运输及消费所带来的污染问题。燃煤所带来的空气污染在中国每年造成67万人过早死亡,而在印度则造成10万人过早死亡。印尼一座一千兆瓦的电站在其生命周期内共造成2.6万人过早死亡。

除了对气候、 环境、 贫穷和健康有较大的影响和风险外,目前这些已经建立了很好的私人融资渠道,不需要任何公共资金进一步的投资。而客户国家从技术发展层面也会寻求这类投资。

独立专家的审查必须适用于此类所有融资请求。

大型水电开发

此外,我们更加关注该议题说明设想开发大型水电项目,尽管从历史来看,大型水电项目对经济、环境和社会有负面影响,现在来讲,对气候变化也极为不利,大型水坝代价极大。议题说明中亚投行正确地认识到鉴于大型水坝的复杂性和风险,他们需要突出的专家团队和员工处理、管理和监督这些项目。

即使世界银行有着高水平的专家团队和员工,都无法很好的管理这些风险。由于它无法管控风险而导致在过去的几周,世行已经取消或搁置了两个高姿态(high profile)的水电项目。南屯河二级水电项目通常被世行和亚行作为“可持续水电”的典范,但该项目却使得下游数万居民的生活变的更糟。同时,华盛顿州立大学的研究确认,水库释放的甲烷比以前人们所认为的高的多,是气候变化的重要因素。

此外,该说明强调了其他多边开发银行重新涉足大型水电开发。尽管世行对于水电的贷款在2011年和2014年有短暂增加,但是之后对新能源项目的偏好,如太阳能和风能等,使得这类贷款又急剧下降。在过去2年,世行在亚洲仅批准了6600万美金的新建水电项目,而可再生能源投资则批准了7.5亿美金。而亚开行的水电投资也比较谨慎,避免对有争议的水电项目进行直接融资,如湄公河干流。 

此外,面临新的可再生能源的竞争,大型水电开发在亚洲和全球范围内都呈下降趋势。国际可再生能源署 (IRENA) 的最新数据显示,2015年,全球新增太阳能和风能发电 110 GW,而大型水电只有 22GW。造成这一趋势的原因一部分是因为的经济效益下降以及主要成本超支,最近的研究也表明,现有水电业绩下滑。

在这种情况下,亚投行不应如指南中所述将大型水电作为“首选”,其能源部门战略也应该禁止对重要河流的干流的大型水电进行投资。发电项目的选择应该基于严格的能源规划进程和对项目方方面面的考虑,包括指导意见中所提到的各种风险和环境及社会外部性定价等。此外,评估有多少投资有助于建立地方和国家的气候适应能力也是很重要的。亚投行应明确只有在满足世界水坝委员会关于水坝建设的最低标准的情况下,才可以批准水电项目,包括尊重原住民自由、事先和知情同意的权利。

能源转型投资

亚投行可以在其他能源投资领域发挥重要作用,如通过支持精心设计的融资方案,扩大对领先优势技术的融资,使技术成本迅速下降。这与支持《巴黎协定 》 和 SE4ALL/SDG7的目标相一致,并且符合可持续发展目标应加强气候适应能力和结束能源贫困的总体目标。

这种投资应该包括城市和整个区域电网的增强、可持续公共交通的电气化解决方案以及电网内和电网外的新能源的电力存储能力等。在能源效率和节能情况下,亚投行的能源投资组合应该包括所有经济领域的最佳可用技术。有许多已经验证和证明了的创新技术, 如太阳能等光伏板、LED 灯泡和能源存储技术、高能源效率的信息通讯技术、工业及家用电器和车辆以及绿色建筑和建筑深度改造。

对供应部门而言,与民间金融相比,通过亚投行提供的公共资金应优先用于减少碳排放和避免负面的环境和社会影响的新能源投资,此外,还应该用于推动成员国家构建国家和地方技术、人力以及制度能力。在能效方面,亚投行应该扩大资助更高效的 LED 照明技术和不含汞的节能灯技术,尽管其效率优于传统白炽灯照明。

而煤炭等成熟的和普遍接受的技术成本基本上已经固定或有所增加,亚投行可以将其资金用于支持可以快速大规模开展的可再生能源技术和实践,提升成本竞争力。即便根据国际能源署的保守估计,在常规价格下,新能源的发电能力在未来25年内将是传统能源发电的两倍。2015年,太阳能、风能和水电的投资超出天然气和煤电投资的2倍。国际能源署估计,在2014-2020年间,除水电外的新能源产能每年将超过新增化石能源产能。这些趋势在亚洲已经成为现实,这一地区的太阳能和风能快速增长,2015年已经达到62GW。

对于煤炭来讲,新能源在历史上首次在几乎所有市场上具有高度竞争性的选择,并且竞争能力越来越高。新能源技术可以被很随意的部署并创造更多的工作机会。电网的灵活性可以通过构建更快速的响应能力,从而更轻松地为小规模水电、抽水蓄能、地热能和天然气厂(短期内)提供服务。而对于间歇性新能源产能的补充技术将取决于每个国家特定的资源禀赋和现有的能源体系,而所有发电途径必须制定强有力的环境和社会保障措施, 以减轻任何有害的影响。这也适用于旨在为能源获取而提供的投资中。

为此,我们赞赏亚投行在指南中提到能力建设需求的重要性,通过科学的方法与各国一起评估不同能源路径和投资的成本和收益,加强政策对话能力。

扩大支持能源获取

SE4ALL/SDG7 承认应对气候变化和结束能源贫困的相互关联的挑战。获取能源对于构建气候变化适应能力以及可持续的生计、创造就业机会、健康、 教育和妇女赋权至关重要。该指南正确地认识到, 获得能源是促进区域经济和社会发展的引擎,同时又是一个巨大的挑战,以解决亚洲数十亿依然生活在能源贫困中的人的需求,这些人仍然缺乏电力以及清洁和安全的烹饪方式。

能源贫困的最普遍和 最有害的形式是缺少清洁和安全的烹饪解决方案。室内空气污染是全球死亡率的第四大原因,高于不安全的水、 艾滋病毒/艾滋病或疟疾,而它对妇女和儿童的影响最大。正如该指南指出的那样,世界上71%没有干净和安全烹饪的人口生活在亚洲,或者该地区接近一半的人口缺乏清洁和安全的烹饪方式。快速获取清洁燃料和节能锅灶是解决这一公共健康危机的途径。

如果亚投行想要帮助结束亚洲的能源贫困,必须提供大规模和有证据支持的融资和其他支持,并有针对性的最大化减少能源贫困的影响。鉴于该地区所面临的挑战的规模,尤其烹饪能源缺乏,能源获取投资不应作为亚投行核心能源组合的扩展,而应充分整合进其国家和区域的支持。这就要求内部管理和报告框架、 工作人员的专业知识和适用的奖励办法。

然而,尽管指导意见中将SE4ALL/SDG7作为首要目标,但对于如何获取的讨论则是很有限的。首先,在没有过多政府限制的情况下,从商业角度对获取能源的“可获得性”做了简短和令人困惑的定义。这并不是SE4ALL/SDG7中关于能源获取的定义,也没有反应日益增长的共识,即迫切需要一种除了基本的居民用电连接外的新方式,定义和测量能源获取。获得一定范围的能源服务对于减贫和发展是至关重要的,从家庭照明、取暖和烹饪、社区服务如健康诊所、学校到生产性能源,如耕作和运行小型作坊。目前许多捐助机构对能源获取仍采用二元定义(例如,有没有居民用电连接,以及烹饪使用固态或非固态燃料),这种定义没有反应社区是否有可用的有高质量的、可靠的、负担得起的意见足够安全的能源服务。

由世界银行为SE4ALL倡议开发的全球跟踪框架采用创新的“多元”的方法来定义能源获得,并进行设计,以衡量不同属性的可用能源服务的进展情况,包括质量、价格、安全性和可靠性。亚投行应该在其报告框架中积极落实全球跟踪框架的方法,确保其对能源获取的支持真正起到减少能源贫困的效果。这对于追踪投资的公平度是至关重要,并确保“不会有人被遗忘”。

在支持电力传输和配送作为其达到电力获取目标的核心方法上,指导意见提及较少。有证据显示2030年达到SE4ALL/SDG7目标的最大挑战不是发更多的电;而是使电力用在最需要的人身上。因此,亚投行指导原则中关于电力传输和配送的做法也应与该事实相符。

根据亚开行的研究,约有18%的亚洲发展中国家无法获得电力。全球来讲,很多距离中央电网的用电贫困社区由于技术障碍或者成本问题而无法获得电力覆盖。政治障碍,比如部门效率低下和管理问题甚至更严重后果。增强发电能力也无法克服这些障碍,而需要将投资用于新连接的前期投入,合理化关税以反映供电的真实成本,并制定更加包容的国家能源规划的进程。

此外,有很多电力缺乏的家庭和社区居住在非常边远的地区,远离电网。对于这些家庭,通过新能源如风能和太阳能发电的分散化的独立的以及小型电网可以很快速的部署,也是最可行和负担的起的覆盖最多家庭的选择。

最后,增加电力供应通常很少用于增加现代烹饪的能源获取。SE4ALL表示,能源获取所需要的投资,满足用电需求每年需要400-1000亿美金,全面获得现代烹饪燃料的话,每年则需要43亿美金投资。国际能源署表示,用于获取能源的2/3投资用于解决方案,1/3用于电网建设,估计用于解决方案的投入每年约230亿美金。

公共金融机构包括区域多边开发银行和世行集团每年投入数十亿用于发展中国家的能源支持,大多数用于发电,只有很少的比例用于支持获取电力,大多数能源贫困人口所亟需的分布式电力和清洁烹饪方案所获得的支持更少。多边开发银行和世银都没有超过 2%的总能源投资组合贡献给分布式的能源解决方案。

以亚开行为例,虽然其早期强调能源获取投资的努力值得肯定,包括2008年开始的通过“人人享有能源”伙伴关系进行的投资,其用于能源获取和离网以及小型电网清洁能源的投资也在建议水平之下(能源组合中只有25%用于能源获取,2%用于分布式解决方案),并且还在下降。

亚投行有很大的机会扩大和优化支持亚洲能源获取,尤其是分布式电力和清洁烹饪方案。应该包括开发创新性和适当的金融工具到达不同阶层的贫困用户,而不是采用“一刀切”的方法,并提供平衡的贷款和小额赠款来支持早期和小规模的分布式能源项目。

亚投行也应该通过政策对话和技术援助支持成员国家增强国家的有力环境,鼓励分布式发电和清洁烹饪方案的投资。从国家层面建立人力和制度能力以实现SE4ALL的目标。

最后,亚投行应该支持包容性的国家能源规划过程和能源贫困社区参与设计和实现能满足他们真正发展需求的能源服务。对能源获取的尽职调查不仅包含风险缓解,还应在项目设计和实现过程中考虑以社区为基础的社会、经济和环境影响评估,同时考虑终端用户不同的社会文化背景和能源贫困的性别因素。研究表明,这些方法对于确保能源服务的金融、社会和环境可持续性是至关重要的。

融资方法——推动私人投资

该指导意见特别强调了亚投行在能源部门推动私营部门投资的作用。虽然亚洲能源部门转型并实现巴黎协定和可持续发展目标需要公共和私人的投资和创新,但亚投行没有认识到PPP固有的风险。在关于PPP的讨论中最重要的是,这种模式的全部成本和风险都要控制并严格限制其使用。

最近的研究表明,PPP模式在重要的公共服务领域如水、 卫生和基础设施方面可抬高各国政府的成本,并不公平地分配风险和利益。乐施会发现,在莱索托的一所PPP医院以声称花费了全国超过一半的卫生预算而告终;而在非洲的大型PPP项目的研究表明,大型PPP项目风险很高,会使投资的利益向更有权势的人倾斜,而风险则落到最贫困和最脆弱的人头上。而金融中介机构的融资也存在固有风险。虽然指导意见表示亚投行的金融中介贷款将仅针对能效部门,而毫无疑问,亚投行的其他能源投资也将通过金融中介(例如,目前拟议的印尼区域基础设施开发基金项目)。

通过金融中介机构贷款往往混淆投资的最终用途和影响,并降低环境和社会标准的效力。例如,国际包容性发展机构10月公布的研究表明,自2013年以来,国际金融公司通过金融中介机构资助了40个燃煤电厂,尽管世界银行集团承诺只在极少数情况下为煤炭提供融资。因此,亚投行最终的能源策略应不仅适用于亚投行直接融资的B能源项目,还应适用于通过金融中介间接融资的项目,这点非常重要,这样才能将漏洞补上。

最后,能源部门战略认识到通过金融中介贷款的特定的内在风险以及确保金融中介机构在子项目中采纳亚投行的环境和社会标准的难度至关重要;金融中介投资缺乏透明度也可能会导致所追求的能源选择违反亚投行的标准。

译:绿色流域


意见提交机构:

Bank Information Center

CAFOD

Christian Aid

E3G

Oxfam

WWF