评论亚投行能源策略:关于“亚洲可持续能源议题说明”的讨论

    
    摘要:我们欢迎亚投行决定公开能源议题说明以征求公众意见,并在亚投行网站上的“执行政策”一栏发布草稿文件。然而至今我们并不清楚最终产出——亚投行能源领域策略——是否能作为有约束力的执行政策。我们因此鼓励亚投行向公众解释政策制定的过程,也承诺将赋予执行政策约束力,用于筛选和选择申请贷款的项目。

我们高兴看到议题说明建议亚投行的能源政策包含的宏观目标能够涵盖:一、“人人享有可持续能源(SE4ALL)”倡议所反映的多重利益相关方广泛对话的成果,以及二、196国在“气候公约”缔约方第21次会议(2015年11月30日—2015年12月12日)期间达成的协议。我们希望以后有约束力的亚投行能源策略会执行这些目标。基于以上原则,我们提交以下评论。

令人意外的是议题说明中,亚投行明确提及其在自身能源领域方法的框架下做出的发展承诺。这和亚投行高层管理人员多次发表的声明是有出入的:高管声称新成立的亚投行不是一家发展银行,而是一个专门对亚洲地区基础设施建设进行投资的多边机构。

无论融资性质是什么,亚投行至少应该在其运营的所有领域采取健全的无害政策。而包括能源在内的很多政策还在制定当中。在亚投行扩大自己独立项目的投资组合之前,这些政策的到位,以及一个问责机制的正常运作,是至关重要的。 

负责任的融资

亚投行选择以“技术中立”的态度,对待化石燃料发电项目的融资,将选择最好技术组合的决定留给客户国。然而,关于投资组合的碳足迹亚投行需承担自身的责任。 

根据国际货币基金组织(IMF)发表的工作文件,全球经济“去碳化”的机会受到现有国家和国际能源政策的严重阻碍,其中最为重要的是给予化石燃料的大规模且通常很隐蔽的税后能源补贴 – 请见附件(二)。

以公共资金支持私人投资的大规模能源基础设施(比如支持石油和天然气的处理和运输),其产生的效果可比IMF提及的化石燃料税后能源补贴带来的影响。只要还没停止对基础设施的投资,基础设施便会产生锁定效应(比如锁定对天然气的消费)。另外,未来的补贴是有经济代价的。因为能源的勘探和生产在经济上越来越不可行,政府的支持对于维系生产将越来越重要。换言之,因为没有人会要一个闲置的生产基地或运输枢纽,这类基础设施的建设必然意味着日后需要能源补贴。

亚投行将会有前所未有的机会影响其客户的能源投资。我们尤其督促亚投行考虑其资助的矿业和采掘业等能源开采行业对地方的影响。针对对这个问题有不同的政策响应,但必须要求客户采用更主动的方式进行环境和社会负责任的供应链管理。

关于利用私营部门

公私合营模式(PPP)对能源行业可能扮演的积极作用其实是被高估了。来自欧洲以及世界各地的经验显示PPP最终为公众带来了很少利益,或者没有带来利益,而且相较于传统采购关系有着更大的风险。这类公私合营往往以不平等分配成本和风险的形式建立,对公共资本而言成本过高,私营部门的介入显著增加了公共支出。

一个有着高压电线的电网可以使得各个国家将不同来源的可用能源汇集在一起,确保稳定的能源供应。其结果将会是统一和持续的有效能源供应,这也是对环境友好的。但是,考虑电网的建设同时却是为了扩大私营部门的商业机会。

这并不保证贫困人群可以更好地获得能源,更多推广的是一个能源(现货)市场的引入。在现货市场里,物品以立即交货形式交易:现金和货品必须在交易日后的指定天数内交付。不用说,只有存在着足够的基础设施,可以从不同地点、来源运输能源,能源领域的现货市场才可以运作。除了大规模的锁定效应,这会造成对市场的干扰以及市场的无效率,并不能保证价格实惠的能源供贫困人群使用。这也不会推动我们迅速远离化石燃料。

关于“获得权”和能源安全

亚投行的能源策略应该基于一个对能源安全的最新理解,建立在可持续发展原则和对人类基本需求的关注之上。与此同时,各类能源技术的成本估算——这在议题说明里被频繁提到——应该被理解并明确定义为是包括环境和社会外部性的,而将化石燃料项目的各种补贴排除在外。

能源可持续性在议题说明里被定义为“以有竞争力的价格获得充足和可靠的能源供应,这些能源形式是环境和社会可接受的,也不会影响后代的能源需求”。这样的定义让我们担心,包括(但不限于)在保障现代以及后代人的非能源需求(除了环境方面)的同时,有竞争力的定价是否有助于将能源传递给贫困人群。

此外,为了确保能源安全和平等,议题说明建议“减少由室内固体燃料燃烧带来的负面健康影响”。这让我们立即联想到燃煤火力发电厂的部署,以此取代室内家用燃煤在采暖、做饭方面的使用。这样的做法或许能消除室内污染的负面健康影响,但并不能改变燃煤火电厂带来的总体的可预见的污染。

议题说明专门提及的“获得权”指的是不受政府的过度阻碍,例如对进出口量实施配额等限制的情况下,在商业基础上从国内外渠道采购能源的能力。

这个定义提到了生产者对于电力市场的可及性,而不是为那些有一点或者没有获得权的群体提供能源。后者需要一个替代方案,支持分散式、可持续的国内能源,并鼓励政府对于某些能源实施限制(比如,通过征税?)以内化它们的负面社会和环境影响。

关于分散式电网

议题说明强调亚投行可能设想的电网发展,是将能源的产生和消费分隔开,议题说明也建议将“支持电力的传输和分配作为亚投行可能介入的核心领域之一,不管是由亚投行单独介入,还是和其它多边、双边机构合作”。

亚投行的一部分借款国还未实现以今日可再生能源为代表的技术进步,这个挑战依然存在。该技术进步可以帮助克服生产者和消费者之间的传统分隔(公民和公司可以逐步成为小型生产者,同时也还作为消费者)。资助大型能源基础设施项目,例如跨边境和地区的高压传输线建设,可能意味着将大量资金投入过时的能源系统,冻结可持续能源的发展,阻碍公民更积极地参与能源的小规模生产。

过去二十年在中亚的经验表明,通过建设大规模跨边界能源项目来尝试建立区域性合作,并不一定能提高区域的能源整合。此外,有一部分的巨型项目,包括大型水坝,其实会引发跨边界冲突。

亚洲开发银行的大湄公河次区域(GMS)项目是个类似的案例,其设计旨在促进区域间能源整合,而大型水力发电项目的建设却给老挝当地的渔夫和农户带来了经济、环境、社会方面的破坏性影响。项目产生的电力出口到泰国,被用于商业运作,而不是解决能源贫乏家庭的用电需要。另外,沿湄公河建设的水坝已成为上游和下游国家之间跨边界冲突的一个根源。

反之,分散式、小型的可再生能源方案在一些社区有着迫切的探索和发展需要,而这些社区缺少路径和资金来启动物流以及分配等方面的小型基础设施的建设来利用可再生能源如节能的木材燃炉、太阳能热水器、以及其它节能技术。

建设未来的能源系统

几十年来能源系统的发展专注于大型发电,其设计结合了一个支持集中式发电系统的电网。而今天,最先进的小型可再生技术的进步配合着更智能的电网管理发展,已改变了我们对能源系统所持的观点。

亚投行有着独一无二的机会为后代考虑,支持对绿色能源系统的资助,并避免重复其它多边发展银行已“获得的教训”,资助过时的能源系统,这类系统曾将大型发电作为过去基础设施开发融资的重点。

在推行未来的“绿色”能源系统时,亚投行可以建立一个结构,使自身和其它国际金融机构(IFI)相比更有竞争优势,也能应对开发分散式能源系统带来的复杂金融挑战。分散式系统将会比今天的传统电网更加稳定和安全。议题说明太频繁提及大规模发电和能源安全,这类举措落后于今日的议题讨论,也不能作为真正绿色投资的基础。

很显然,资助分散式可再生能源系统,以及消费者方面的能效提高,需要部署新的金融工具,涵盖更广的项目范围。亚投行应该引领新的创新办法的发展,而不是步其它IFI的后尘,像它们一样继续挣扎着改变投资偏好。

政策连贯性和一个完整的气候政策

议题说明正确地建议亚投行的能源政策应该为达成巴黎协议的目标做出贡献——一个“远低于2°,争取低于1.5°”的目标,这比现有的国家自定貢獻预案(INDC)的总和要更强有力。因此,每个项目应该具体事先论证,并事后评估项目如何在项目开展国的INDC之外缓解气候变化。亚投行资助的项目应强调低碳发展,而不是碳密集型项目,从而支持各国适合本国的气候变化缓解行动(NAMA)。

为保持和“绿色”运营模式愿景的一致,亚投行会需要制定一个气候行动政策,为可再生能源和能效项目的资助设定目标,并评估这类项目的中长期气候影响。

为了减少能源供应的碳密度,达成联合国第七项“可持续发展目标”提议的实惠、可靠、可持续的现代能源的普及,并且本着“一个都不能少”原则推广低碳能源转型,亚投行将需要承诺制定一个有约束力的气候行动评估政策,支持“绿色”目标的执行,并为所有能源种类制定明晰的方针和标准。

化石燃料发电

仅在特殊情况下考虑对化石燃料项目进行资助,并通过基于燃料的方法论进行明确界定,,亚投行未来有约束力的能源策略应该确保现有化石燃料项目能尽早退役,同时不应该拖延现有化石燃料基础设施的寿命,这也是项目所在国最新的国家能源策略所支持的。

由于议题说明并不排除亚投行资助化石燃料项目的可能,我们建议亚投行至少确保给能源产业制定一个最低排放标准,每千瓦时CO2排放量不超过350g,,根据国际最佳实践支持巴黎协议的实施。亚投行应拒绝对煤电厂、矿业、石油项目给予更多的贷款,以便消除更多碳锁定效应的风险。,同时也应该大力限制对其它化石燃料新建项目的借贷。

议题说明重点强调了亚投行对于天然气作为“过渡性燃料”的支持,这值得我们特别关注。首先,为了达到缓解气候变化的目标,战略性支持天然气是不可能的,正如研究和科学数据显示的那样。其次,也更具体地来说,支持资本密集型天然气基础设施,如输送管、液化天然气中转站、存储厂等的建设,将会在未来的几十年,在亚洲和其它地区锁定一套以化石燃料为本的能源生产模式。亚洲国家跳过西方国家遵循的现有能源模式(其中包括发展可质疑的天然气基础设施),而为本国经济探寻一个去碳化的策略将会是个更好的选择。第三点:开发天然气连带的环境、社会、人权影响都很负面,和煤炭、石油发展项目产生的影响不相上下。

因此,亚投行应该开始实施策略,在2020年之前淘汰天然气发电项目,也应该显著地限制该领域每年获得的资金,逐步将其降低为零。此外,我们建议亚投行制定精确的操作准则,以解释在哪些豁免条件下天然气项目是可以被资助的。

相反,亚投行应该专门支持能效项目以及小规模、分散式、社区主导的可再生能源项目。从这样的角度出发,我们要强调的是支持大型水电项目在本区域带来了众所周知的环境、社会、发展、人权遗患。偏袒水电技术,将其视为“清洁”能源,我们是严重关切的,这也突出了亚投行需要制定严格和高标准的重要性。

石油和天然气的加工、运输和分配

议题说明认为公共金融机构不应该在资助石油和天然气行业方面应该扮演任何角色,这个立场是我们欢迎的。然而,议题说明中也承认,“在某些亚洲国家,国营石油、天然气企业也活跃于这些次领域,因此政府可能会希望亚投行介入。亚投行是否应允可以取决于这类项目对国家做出的贡献,是否能可靠、安全地满足国家的能源需求。亚投行也会推行天然气的运输(包括存储)和分配渠道的发展、修复、和升级,以便在转而采用“去碳化”能源产业的过渡期里支持天然气的渗透,尤其在天然气渗透率较低的亚洲。”

我们相信亚投行应该在这个方法之上迈出更积极的一步,支持各国充分发展可持续能源领域。在本地区任何针对新建项目的投资将会是有问题的。然而,这将不妨碍亚投行参与更新旧的天然气基础设施,以减少和限制泄漏事件。

多年来,为了给亚洲消费市场供应天燃气而建设天燃气基础设施直接促进俄罗斯等国对天然气勘探和开采的政府补贴,。各国越来越依赖来自更加偏远地区的进口天然气。没有俄罗斯提供的税收减免措施和其它政府支持(勘探和生产),项目在经济上将不会可行。失去可行性的主要原因是资源越来越难获取,也日渐稀缺和昂贵。发掘新的储备存在巨大、昂贵的技术性困难。

因为天燃气的勘探和生产在经济上越来越不可行,政府的支持将日趋重要。换言之,因为没有人会要一个闲置的生产基地或运输枢纽,这类基础设施的建设自然意味着日后会需要燃气补贴。

根据英国海外发展研究所(ODI)的计算,富国(G20国家,包括俄罗斯)政府每年已经在耗费880亿美金来支持化石能源的勘探——这比石油天燃气公司自身投入的两倍还要多。往往,政府资金输送的方式是通过多边发展银行,或专门成立的基础设施投资基金。

关于能源效率

议题说明中写到:“我们建议亚投行将重点首先放在现有发电厂的修缮和升级,达到现有能源基础设施库存的最大化利用,其中特别关注化石燃料发电厂,并在电力燃气输送和分配网络中开展积极的减损项目。同时,亚投行将发展所需的金融工具,拉拢潜在的金融中介开发工业、建筑、交通的庞大但分散的能效潜能。对后者来说与交通行业的合作和协调是至关重要的。”

这是一个非常重要的提议,它强调在消费层面开发能效应该是亚投行未来的能源策略优先考虑的。投资于化石燃料发电的提升可能将延长发电设施的寿命。一旦设施在贷款的支持下升级,公用事业将没有理由更换发电设施。结果将是受援国对石油、煤炭的依赖得到延长。

可再生能源

议题说明将水电最为亚投行在可再生能源方面的重点投资。然而,大型水电项目的影响,包括移民问题、对下游的影响、以及甲烷排放带来的气候影响,对于项目能否被列为可持续能源提出了深深的质疑(请见附件)。

况且,对水电的投资将大大降低亚投行投资的实用价值,因为该地区市场在吸引商业资金来发展水电项目方面是很有经验的。

在区域能源系统开发方面,风电和太阳能不应该被视作是缺乏吸引力的。这也是亚投行的资金可以带来最显著效益的方面,亚投行将协助塑造更可持续的能源系统,而不只在能源金融方面沿袭传统模式。

应该强调的是可再生能源项目可能会有负面的影响。因此,开发一套最低标准,以便衡量投资的可持续性是至关重要的。可再生能源的环境影响取决于它的选点位置,但我们还是可以得出一些有概括性的结论。在项目发展阶段,社会、环境方面需要获得同技术、经济、财务方面同等的重视。对项目相关的政策、过程、以及项目选项进行全方位的评估。在项目最开始的阶段,就应该进行战略性的影响评估与生命周期分析,并且对需求方和供应方做同等重要的评估和分析。我们必须支持可再生能源,让它进入能源市场,但给予的支持必须局限于以可持续方式产生的可再生能源。

因此,我们会强调为所有类型的可再生能源设立明确的方针、标准的必要性,以确保所有获资助的可再生项目满足可持续性的标准。

水电领域开发

为了确保水电开发的可持续性,任何相关投资必须参考围绕世界水坝委员会提出的原则、建议而建立的国际共识,以此作为投资基础是非常重要的,并进一步认识保护河流方面的国际最佳实践,比如通过参考欧盟水框架在欧盟环境影响评估和战略性环境影响指南下的相关指南和要求。

在借款国开发水电,应该基于一个已经通过了战略性环境影响评估(SEA)的国家能源策略。评估过程给优先权予需求评估、需求管理、以及对各种可以满足能源需求的备选方案的评估。我们应该关注气候变化对水力发电的影响,也必须避免过度依赖水电。修缮现有水电厂、提高它们的能效,必须优先于新项目的开发。

可以开发小型水电,但开发程度不应超出河流集水区30%-50%。具体边界的划定必须基于在流域管理计划以及战略环境评估进行预先评估。

根据流域管理计划的战略环境评估,应该设立禁止实施任何水电项目的“禁区”。“禁区”应该包括:一、地处现有或建议成立的保护区(包括国际自然保护联盟IUCN评定的I-IV级保护区),或对这类区域有直接影响的河段;二、纳入国家分类体系的保护区;三、由国家认可的暂未划入保护区或建议被保护的生物多样性重要地区;四、具有高保护价值区域(如河流上游、河岸洪泛平原、完整的原始森林、山区湿地、稀有濒危物种亚种的栖息地)的河段。

在考虑河流、河段是否适合进行开发时,除了考虑技术性潜能之外,还应考虑其生态和景观价值。我们需要确定水体状态(是高等级还是受到严重改造的)以便确定从取水口有足够的环境流量流往下游。维持河流的环境流量(而不只是极小的卫生流量)是有必要的,这能确保河流生态系统、气候变化适应潜能、以及流域人群的生计得以延续。参考水电项目层面的可持续性审核,请见附件。

核能源

我们欢迎议题说明提出在此阶段不支持核能源发电的建议。然而,议题说明并没有排除亚投行在未来会支持核产业的可能,这是我们关心的。这明显和其它国际金融机构,如世界银行的政策背道而驰,这些机构明确禁止对核项目的资助。核电已被证实是过于昂贵、有着过高风险的。如关于放射性废弃物的存储等的技术解决方案仍然难以确定。此外,核技术扩散的问题,以及核技术被军方甚至恐怖分子所用的可能,都应该阻止亚投行支持任何形式的核能源项目。


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附件(一)——水电项目 

1、项目开发应该遵照及时、知情的公众参与程序。受影响社区和其他利益相关方,包括民间社会组织应该积极地被邀请参与协商(而不只是被告知),协商过程应完整考虑社区和利益相关方的诉求,项目开发应得到受影响社区的同意。

2、为受影响社区安排的赔偿措施必须是相互认可的,也有法律依据的。

3、至于引水式水电站,先根据分类结果判断河流状态,再应用一套完整的方法测定环境流量。

4、在项目施工和运行期间,应该评估并充分满足受影响社区的生计需求(水、植物、牲畜、娱乐等等)。在项目施工和运行期间,也应该评估并阻止或缓解对水生态系统(包括湖泊、河口、以及其它水体或它们的下游组件)和气候的影响。

5、水电项目必须不涉及任何影响水流状态和野生动物循环的水坝建设。因此,任何项目必须:

—不涉及任何完全阻断河流的水坝;

—不涉及低通关效率的缓解措施,如鱼梯、对鱼类友好的涡轮等;

6、任何水电项目必须:

  • 不降低河流的现有状态;

  • 不影响河流的生态功能和提供的生态服务,其中包括野生动物繁衍、应对气候变化的潜能、对抗水土流失、以及泥沙淤积;

  • 不涉及任何对受影响社区的生计会产生显著负面影响的实体、大规模经济性重新安置

  • 融入现有景观,不造成显著视觉变化或打乱野生动物活动;

  • 有显著、正面的气候变化影响,或正面影响河流服务气候变化应对措施的能力。

  • 不涉及任何现有或计划中,会产生显著、累积性环境和社会影响的相关设施,比如其它水电厂或传输线。


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附件(二)——国际货币基金组织(IMF)和税后能源补贴

税后能源补贴的存在,是因为消费者支付的价格少于能源的供应成本。同时,我们缺少一个适当的矫正税,可以反映能源消费带来的环境破坏。再来,对于所有增加收入的消费品还应该征收额外的消费税。

从发展的角度来看,税后补贴的废除将为各国带来非常显著的财务、环境、福利收益。根据IMF的报告,在2015年消除税后补贴可以以全球GDP3.6%的数额增加政府收入,减少超过20%的全球排放,并减少超过一半由室外空气污染导致的过早死亡(相当于拯救160万条生命)。而且,因为现有化石燃料补贴更多是让权贵受益,消除这些补贴后所释放的资源可以用于减少贫困和不平等。

 

译者:李明玖

 

评论机构:

 

BothEnds, the Netherlands (http://www.bothends.org/)

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(欧洲CEE Bankwatch网络)

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(意大利Re: Common)

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(德国Urgewald)

350.org, Australia (http://350.org.au/)

(澳大利亚350.org)