金立群∣布雷顿森林体系70年——中国如何在新一轮国际竞争格局中发挥作用

作者: 金立群      来源:经济学书吧
    摘要:布雷顿森林体系从惠及战后各国,演变成一种制度负担和制度风险,使其最大的受益者也无法应对。不过,一旦把它拆散,其后果并不像人们想象的那样可怕。

70年前,当第二次世界大战的硝烟尚未消散之时,战争大局已定。盟国已经开始在谋划战争结束之后的重建和构建新的世界格局。为了避免悲剧再度重演,当时的要务,乃是建立一个新的国际合作框架,在全球的范围内寻求共同合作和发展,争取持久的和平。构建全球合作框架,首先要考虑的是国际货币体系的设计,因为这是经济和贸易往来的基础。

布雷顿森林体系瑕瑜错陈

设计和创建布雷顿森林体系,以解决当时重建的燃眉之急。国际货币基金组织和国际复兴开发银行应运而生,并和关税与贸易总协定构成了战后三大经济支柱。这两个机构对于全球经济发展和金融稳定,作出了很大的贡献,其作用无论如何不可低估。然而,对于批评者来说,布雷顿森林机构70年来的表现,可谓瑕瑜错陈。这并不奇怪,因为缺点比优点更加明显,暗处比明处更为醒目,这是人性使然。

布雷顿森林体系的作用,以及制度设计上的缺陷,谈得已经非常多了。我只是想从几个不同的角度来探索一下,是否可以从众人反复踏勘的地方,发现一些新的启迪。

最近一次金融危机和欧债危机,似乎又再一次给布雷顿森林体系揭短。国际货币基金组织未能作出金融危机的预警,世界银行也不可能给自称发达国家的欧元区债务国提供贷款。在全球化日益扩张的今天,这个体系是否能够继续存在并发挥作用,全在利益相关者的态度,看他们是否愿意进行改革。而对某些大国来说,这毕竟是一件非常痛苦的事情。重塑布雷顿森林体系的构想,对很多人来说,颇有感召力。这是现实的需要,属于当务之急。其目的是要对布雷顿森林体系进行改革,使之更为有效,而不是把它彻底推倒。国际社会的主流试图改造这一体系,首先就是对其迄今为止所起的作用的肯定,而改革是为了使其适用新的历史条件。

从第二次世界大战行将结束时的心理预期来看,动荡年代的人们热切盼望的是各种货币之间汇率的稳定。

在美国新罕布什尔州的布雷顿森林庄园要解决的问题,一是能否有一种近乎统一的全球货币;二是在不可能建立全球货币的情况下,能否保持各主要币种之间的汇率稳定,从而实现近似国际货币的效果。与会代表最终达成一致,决定建立一种基于“双挂钩”(即美元和黄金挂钩、各国货币与美元挂钩)的可调整的钉住汇率制度,因为如果纸币能按一定的固定汇率兑换,就可以有货币价值稳定的预期,就可以确保经济的稳定。在最初的一些年,基于一盎司黄金兑换35美元的官方价格,美国有足够的黄金储备来承诺兑换黄金。当时,美国的经济如日中天,欧洲国家普遍看好美国。美国经济强劲使人们预期美元升值,其他货币贬值。由于美国承诺成员国的货币可以兑换成美元,所以,他们都乐于投资美元;和美国贸易,有美元也更加方便。总之,固定美元和黄金的汇率,符合各方面的利益。不过,当美国的代表参与讨论并主导谈判的进程时,美国是否意识到美元和黄金挂钩存在着潜在的风险?美国是否考虑到其国际义务和承担这一义务的持久的能力?美国不可能没有考虑过这个问题。但是,任何重大的政治决策都着眼于当下,其次才是长远。

第二次世界大战后的这种可调整的钉住汇率制度不可能风平浪静,没有任何干扰。但是,战后各国经济重建,百废待举,呈欣欣向荣的一派生气。而且,各国致力于国际合作,谋求平稳复兴,政治上比较一致。每当协定国家的黄金平价受到攻击而发生货币危机时,他们基本上都能得到其他国家储备的帮助。要是没有各国中央银行和政府之间的密切合作和配合,这种钉住汇率制度很难维持下去。

布雷顿森林体系的本质是以确保黄金平价为可兑换的基础的钉住汇率制。但是,设计者赋予了这一体系一套三位一体的保障机制:钉住汇率可调整(原则上在1%—10%之间,允许资本管制,由国际货币基金组织对各国政策实施监督,并对发生困难的国家提供融资)。

这套保障机制的协调运行,需要得到各个参与国政府的支持和配合,需要各国负责,更需要互信。在第二次世界大战后重建的最初几年里,布雷顿森林体系的运行还算平稳,各国汇率保持了稳定。得益于此,在这段时期内,欧洲各国,包括德国和日本这两个战败国,经济恢复得很快。这种各国政策协调的积极性,来自于现实的需要,亦源于痛苦的记忆。这往往是大动荡之后人民对于安定的企盼,谦让和容忍度会比以往任何时候都好。

随着各国经济的恢复,布雷顿森林体系确定的原则,开始经受考验。这个体系的前瞻性,究竟多远,也就显得十分清晰了。这个体系运行不到十年,就开始出现问题了,不能不说制度设计上存在着缺陷。事实上,任何一种经济关系的安排,无不是政治关系的安排。政治就其本质来说,是针对当前,而不是未来。一种政治经济体制的设计,看其是否成功,并不在于其能否一成不变,而在于其有多大的适应性,能够做多大的调整而保持其整体结构的稳固。从这个意义上来说,布雷顿森林体系又可以说是成功的。

布雷顿森林体系的设计者,其实主要有两个国家,即英国和美国。这两个国家也主要靠两个人,即怀特(Harry Dexter White)和凯恩斯(John Maynard Keyes)。其他人充其量都是旁观者,或者是跑龙套的随从,起不了多大作用,想法再好也不会有人听,而且根本插不上嘴。凯恩斯强调新体系“技术稳定性”,怀特则坚持“政治可行性”。这两种思路,孰优孰劣,难有定论,但两者兼备的方案似乎很难找到。

超主权货币的构想

凯恩斯方案,又称国际清算同盟计划(Iternational Clearing Union),即建立一个世界性的中央银行。各国在国际货币联盟中的份额,以第二次世界大战前三年进出口贸易平均值的75%计算。会员国不需缴纳黄金或外汇,只需在联盟中开设往来账户,通过存款账户和转账来计算各国的债权和债务。

这个方案主张采用透支原则,蕴含了超主权货币的设想。由国际清算联盟发行第一章 布雷顿森林体系70年一种国际货币“班柯”(Bancor),作为各国中央银行或财政部清算之用。班柯以黄金定值,与黄金之间有固定的比例,但是国际货币联盟可以调整其价值。各国按一定的比例和班柯建立固定汇率,这个汇率是可以调整的。但是,不能单方面进行竞争性的货币贬值,改变汇率必须经过国际清算联盟同意。

设计一种新的机制,首先是立足于解决当前的问题,并尽可能考虑长远的功能。但是,设计师的前瞻性不可能延伸得很远,能够预计到多年后会发生的问题。因此,指望70年之前创立的机制解决今天的很多问题,是不公平的。如果有不公平,那就是主要的利益相关者拒绝与时俱进,从而使之遭到被废弃的危险。当今世界已经和布雷顿森林的设计者所处的那个时代大不相同了。当年,美国是无可争议的全球霸主,美国执意要建立的机制,欧洲无力挑战。事实上,70年之后,不管这一体系如何不能适应当今世界的需要,它仍然在美国的影响下运行。

布雷顿森林体系依然有其存在的理由,只不过需要更新改造。布雷顿森林体系,实际上是“可兑换黄金的美元本位”,这和黄金本位不同之处是:美元与黄金挂钩,其他货币和美元挂钩,汇率固定。由于存在“特里芬难题”,如果美国保持贸易顺差,将会出现美元稀缺,国际储备流动性不足,形成通缩压力,势必影响全球贸易和经济的发展;反之,如果美国国际收支持续逆差,市场将对美元失去信心,人们必将抛售美元,使美国无法维持1盎司黄金兑换35美元的承诺。

美国的解脱

布雷顿森林体系的瓦解,正好说明了布雷顿森林体系的成功,它成为其自身成功的牺牲品。这是其最初的设计者所始料未及的。这个体系使欧洲国家在较为稳定的国际经济环境下得以迅速恢复和发展,美国的资金和市场在此起了很重要的作用。问题是,欧洲国家的恢复势头强劲,德国和日本的经济重建也进展很快,这使美国很快从顺差国转变为逆差国,最终使美国不得不放弃1盎司黄金兑换35美元的承诺。

对于美国来说,布雷顿森林体系的崩溃,是美国的解脱,并由众多国家为美国埋单。牙买加体系,使美元成了本位货币,具有讽刺意味的是,布雷顿森林体系正因美元贬值而崩溃,其结果是各国在无奈之中捧起贬值的美元作为国际储备货币,从而强化了美元的地位。牙买加体系企图解决“可兑换黄金的美元本位制”和僵化的汇率制度;现在,固定汇率制度已经不存在了。但是,美国靠借债和美元贬值来致富的方式,一直遭到国际社会的诟病。然而,不满归不满,追逐美元的劲头丝毫不减,没有其他国家可以复制美国的致富模式。原因有以下几点。第一,美元本位制,即国际储备货币发行国的天然优势。第二,美国有发达的金融体系,控制了全球的金融服务的大部分业务,这和美元作为储备货币密切相关。只要使用美元,就绕不过纽约的美元清算系统。金融系统本身为美国创造财富。第三,美国有强大的跨国公司和海外投资。美国拥有众多知识产权,每年都能够获得丰厚的收益。美元地位依故,各国还将继续为美国埋单。

众所周知,今天中国也希望人民币国际化,走向世界,成为国际储备货币。这是13.7亿中国人所期盼的。但是,中国目前是否有这样的条件?中国还要做什么样的努力?与美国相比,还差得很远,尤其是在金融系统的发达程度和抗风险的能力方面。归根结底,人民币“走出去”不是中国一厢情愿的事情,而在于世界其他国家对人民币的需求,以及满足这种需求的其他条件。

美国周期性巨额贸易逆差及由此引起的美元贬值,不断地给其他国家造成重大的经济损失。远的不说,自从20世纪60年代以来,大约每十年就有一次大幅度贸易逆差和美元贬值。经过大约十年时期的调整,美国继续陷入巨额贸易逆差和美元贬值。由于全球化趋势,美元贬值冲击波及的国家越来越多,程度越来越严重,造成全球金融系统的极度动荡。对此,国际金融体系毫无应对措施。国际社会除了继续使用美元,承受损失之外,没有任何其他选择。美元和美国市场相对于其他国家或地区而言,仍然是不可替代的。美国对改造国际金融秩序的话题非常敏感,担心这种体制的改变会从根本上影响美国的利益。但是,在相当长的一段时期内,这种局面是难以改变的。这次欧债危机,日本持续的衰退和俄罗斯在乌克兰危机之后受到制裁的三种情况的叠加,使美元大受青睐,各国继续乐意接受美国输出的货币。

“政治可行性”和“技术稳定性”

如前所述,布雷顿森林体系的创立和设计主要是英、美博弈的结果,其他西方国家基本上都是旁观者。当时,即将战败的德国和日本当然不在谈判者之列,众多的亚洲国家还是西方国家的殖民地,或是国力脆弱的国家,包括中国在内,毫无话语权。所以,布雷顿森林体系不可能代表这些国家的利益。但是,布雷顿森林体系设计上的问题,并不会因为这些弱小国家如果有发言权而得以避免。其他各国即使能积极参与,也无奇招可出,他们接受这种制度安排,是因为客观上布雷顿森林体系将会有益于所有参与的国家,而不仅仅是维护英、美的利益。任何一种有效机制的设计都是为了当下,也为了长远,但如果当下和长远发生冲突,当下优先。

在这个问题上,怀特和凯恩斯之争反映了他们不同的视角。一般的印象是,怀特方案之所以最终被采纳,是因为美国的政治和经济力量如日中天,不可抗拒。而英国第一章 布雷顿森林体系70年已经处于下风,无回天之力。这在一定程度上是正确的假设。但是,也许更重要的是,美国的方案主张多变化和包容性,反映了时代的潮流,更符合大多数国家的利益。

怀特方案强调的是“政治可行性”,而凯恩斯方案强调的是“技术稳定性”。任何一种政治和经济制度的设计,尤其是国际机构或体系的设计,“政治可行性”永远比“技术稳定性”更加关键。从某种程度上来说,政治不可行的方案不可能达到技术上的稳定;反之,技术稳定必然依赖于政治可行。政治可行性和技术稳定性两者可以兼顾,并非水火不相容。从更深的层次来说,有效机制的设计,一定要考虑到积极的外在效应。只着眼于当事人的利益,无视其他人的诉求,这样的机制不可能有长久的生命力。

怀特方案所建议的“国际稳定基金”(International Stabilization Fund)的目的,是实现汇率的稳定,缓解成员国的国际收支困难。美国主张在成员国之间推动生产性的资本流动,而不仅仅是局限于和英国的经贸关系。怀特方案也是美国力图促进多边贸易最重要的战略,且有其强大的经济实力、美元和黄金储备的支撑。当初美元尚不是最重要的国际储备货币。美元作为储备货币的潜力,在于美国的市场力量,对美元的预期反映和对美国经济的预期。有了美元,就可以买到任何想要的物资和商品。

美元的国际化,首先是其市场的国际化;美元的力量,在于其市场的力量。这在一种货币国际化之前是必要条件。而当一种货币成为国际储备货币之后,可以在一定程度上、一定时期内稍稍脱离与该货币发行国家的经济,当然不能完全游离于其经济。

相比之下,怀特方案更加现实,兼顾当下和未来。凯恩斯作为一流的经济学家,也难免受制于英国利益的考量。他更多地想维护英国的传统势力,保持大英帝国对金融的控制。公平地说,凯恩斯并不是事事听命于英国政府,他也对英国政府做了很多疏导和解释,实属不易。但是,他很难不从英国的根本利益出发。正如有的学者指出,凯恩斯是在为不列颠而战;他不是在与轴心国斗争,而是在与美国上升的经济实力斗争。

怀特方案并非不考虑在一定程度上维护英国的势力和利益。相反,美国认为,公平的多边贸易和稳定的汇率制度对英国战后的重建也是有百利而无一弊。英国依然是制造业和出口大国,开放的贸易体系能为英国赢得广阔的市场。这是一贴安慰剂,毕竟面对失去的帝国,留下的一点利益和残羹冷炙无异。

当时,英国对外汇和黄金的流出实行严格的管制,英国政府有意放开,但那时进度很慢。怀特认为这样未免短视,实际上不利于恢复自由贸易,也会造成货币稳定的隐患;对金融资产开放的政策,有利于恢复市场的信心。历史和现实都是无情的,遇到这样的命运,除了适应和调整,没有其他办法,英国毕竟是达尔文的故乡,深谙“适者生存”的道理。

回过头来看,凯恩斯设想的一个超主权的中央银行及其货币“班柯”,有很大的合理性,虽然在操作上也不无挑战。这种超主权的货币至少能避免单一主权国家发行货币的很多问题。凯恩斯建议的“国际清算联盟”(Iternational Clearing Union)要成为国际的最后放款者。成员国需要资金时,可以按一定的利率向联盟申请贷款。他认为如果成员国能在正常情况下可以从联盟那里支取他们的大部分份额,而不会受到不必要的限制,那么他们就会有很大的信心。他认为有三个条件可使各国政府有信心:第一,有一种国际货币来补充黄金和美元供给的不足;第二,借款量有足够的数额;第三,贷款决策自动化。但是,凯恩斯的主张遭到美国的反对,美国不主张建立一种国际货币,认为凯恩斯的方案过于宽容,对各国没有约束。对此,英国毫无办法。

超主权货币的坎坷

50年之后,欧元区成立,超主权的货币终于诞生了,而且比凯恩斯设想的“班柯”更具主权货币的特征。英国首相撒切尔夫人预言,欧元不过几年就会夭折。但是,即使受到欧债危机和金融危机的冲击,欧元区的前景一度晦暗,欧元也仍然存在。像希腊这样本身够不上入盟条件的国家,也坚持待在欧元区不肯退出。欧元区在制度设计上也有问题,只集中货币政策而放任财政政策由各国自管的后果,也不是没有人警告过。但是,先眼前、后未来的政治谈判手段,毕竟催生了欧元,并使之成为至今唯一能和美元较量几个回合的超主权货币。

70年之后,回顾布雷顿森体系的创建和运行过程,对中国这样一个新兴经济大国,是很有借鉴意义的。当年美国确实有财有势,是欧洲国家唯一可以依赖的经济体。但是,美国并不仅仅依靠手中的黄金和美元来指挥世界上其他国家。建立多边平台,采取开放和包容的合作渠道,体现了美国那一代政治和经济外交人员的智慧。马歇尔计划当然不是无私的,不是给欧洲国家的恩赐和赠与。但是,即使推行一个于己有利的庞大的规划,也是要有气度的。

在此后的几十年内,诞生了诸如亚洲开发银行、泛美开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行等多边开发机构、多边合作机制,这些机构和合作机制成为了大家接受的有效合作平台。这是布雷顿森林体系留下的一笔宝贵的遗产。

70年来,布雷顿森林体系的遭遇、国际经济和金融秩序的变迁,充分说明了变动是常态,不变是例外。世界万事万物永远处于变幻之中,而且所变往往出人意表,人民苦于应对动荡,总是力图设计一种机制来应对动荡的世界。

制度保障的幻觉

第二次世界大战后各国的最大期望是有一个经济和金融稳定的环境。稳定的汇率制度有助于国际贸易、金融稳定和经济增长。布雷顿森林体系的目标之一,是建立稳定的汇率机制。但是,各种因素会打破一国和他国之间由固定汇率维系的平衡,从而使固定汇率日益难以维持。在布雷顿森林体系崩溃之前一段时期里,美元对黄金的汇率不断贬值。德意志银行允许马克和美元汇率浮动之后,美元贬值4%,而黄金价格上涨到一盎司42美元。在这种情况下,美国在官价市场上要坚持35美元一盎司的汇率,也是不可能维持下去的。出于无奈,美国不想再硬撑下去了,于是美国财政部派保罗·沃尔克到欧洲和各主要国家财政部去谈判,要求取消固定汇率。但是,美国政府部门里对实施浮动汇率、关闭黄金窗口有一种恐惧感。大家担心这样将动摇美元作为全球主要储备货币的根基,扰乱整个国际贸易。从政治上讲,这将会使苏联的《真理报》把关闭黄金窗口作为资本主义制度崩溃的特大新闻。

对于像保罗·沃尔克这样的人来说,这也是他难以接受的。他历来捍卫布雷顿森林体系,不希望关闭黄金窗口,而只希望重新设定固定汇率。当时如果让黄金价格翻一番,到每盎司70美元,那么,美国的黄金储备仍然足以应对各国央行以美元兑换黄金的需求。但是,由于不可能预计今后美国经济和贸易的走势,与黄金挂钩和固定汇率永远是一道魔咒。

关闭黄金窗口,黄金和美元脱钩之后,美国从魔咒中得到解套。对于美国公民来说,他们不太在乎黄金和美元的比价。因为从1933年以来,美国公民就不能持有黄金;或者对他们来说,也没有什么损失,只是受到通货膨胀和进口商品价格上涨的冲击。

一种制度所起的保护作用往往使人们产生一种依赖心理,即使这种制度的效果越来越差甚至成为一种束缚。人们总是不愿意或不敢摆脱这种制度。布雷顿森林体系从惠及战后各国,演变成一种制度负担和制度风险,使其最大的受益者也无法应对。不过,一旦把它拆散,其后果并不像人们想象的那样可怕。就像中国的“大锅饭”,一开始是为了给人们提供就业的保障,逐步成为束缚生产力发展的制约因素。人们害怕丢了“铁饭碗”,其实饭碗里本来就没有什么可吃的。一旦打破了“铁饭碗”,日子照样过,而且过得更好。

中国要有国际合作不到位的思想准备

中国正在进一步融入国际经济,并且从一个相对消极的参与者,逐步转变为积极的引领者。在这一过程中,诚然需要资金实力,但更需要智慧。参与国际事务,创建多边金融机构,促进本地区乃至全球的经济发展和金融稳定,需要气度、高度和力度。

中国不会谋求霸主的地位,不会对需要我们帮助的国家颐指气使,而是对其他国家一律平等相待。但是,中国必须跳出传统的框架,有新思维、新构想。创建新的多边合作机制,不是去先克隆一个现有的国际机构,而是要建立一个具有21世纪治理水平的新型的国际合作平台。中国是其中的一员,但是敢于负责、敢于担当,值得信赖、可以依靠。作为国际社会中负责任的大国,中国有使命感,并将脚踏实地地去实践使命。

中国主导创办的亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)将是一个带有明显时代特征的多边开发金融机构。中方倡导建立亚投行,目的是为了尽可能满足亚洲地区基础设施融资需求巨大的客观需要。中国将通过承担更多的责任,来促进亚洲地区的合作和多赢。根据亚洲开发银行(简称“亚行”)的测算,从现在到2020年这段时期,亚洲地区每年基础设施投资需求将达到7300亿美元,现有的世界银行、亚洲开发银行等国际多边机构都没有办法满足这个资金需求。

由于基础设施投资的资金需求量大,实施的周期很长,收入流不确定等等的因素,私人部门大量投资于基础设施的项目是有难度的。亚洲地区其实并不缺乏资金,缺少的只是融资机制,我们需要搭建一个专门的基础设施投融资平台,以充分利用本地区充裕的储蓄。亚投行将和现有的多边开发银行合作,撬动私营部门的资金,合理分担风险,利益共享,促进亚洲基础设施的建设。亚投行对世界银行、亚行是一个补充,而不是替代;是对现有国际金融秩序的完善和推进,而不是颠覆。

亚洲地区的经济发展必将为域外的国家带来很好的发展机遇,给他们提供广阔的市场,扩大投资的需求,拉动这些国家经济的复苏,这对全球经济的可持续发展,增加全球的总需求,将是非常重要的。

中国在亚投行作为第一大股东,是根据其在亚洲地区中经济的体量确定的。中国作为第一大股东将提供必要的资金,第一大股东的地位不是特权,而是责任,是担当。

中国在国际上发挥作用,思想上要准备在国际合作不到位的情况下奋斗,要准备在国际社会不合作的前提下拼搏。中国引导世界,主动担当,创建国际合作平台,一开始难以为有些人所接受,要理解为什么有些人满腹狐疑,这总是有原因的。迄今为止的国际合作经验和范例,都不足以作为我们盲目参考的依据。我们面临的现实,和70年前有很大的差别,中国和周边国家的关系,也不是当年美国和欧洲国家的关系。

危机容易促使人们合作,安逸则使人倾向于各行其是。在亚洲国家经济发展相对顺利的情况下,动员大家一起出力办一件大事。需要大家看得更远,不能仅着眼于当下,更为了长远。在布雷顿森林体系创建70周年之际,中国迈出了决定性的一步,十分可喜的一步。

中国不会以老大自居

在美国、日本等一些大国没有参与亚投行之前,为了保证股本金达到一定的规模,中国提出出资额可以最高达到50%,以便使亚投行能够如期开张运行。今后,随着更多国家的参与,中国将会单方面稀释自己的股份。

即便在初期,作为一个国际社会中负责任的大国,中国也将遵守国际通行准则,不会以老大自居,而是平等待人,有事好商量,尽量以达成一致的方式决策,而不是靠投票权决定。亚投行在从事基础设施投资中,将会十分重视生态环境的保护和改善,会重视搬迁居民的利益。

欧洲发达国家作为创始国参与亚投行,说明他们对中国倡议创立的机构有信心,相信亚投行会建立良好的治理框架,会按照多边机构的规则、国际惯例办事。亚投行的核心理念是精干、廉洁、绿色。亚投行将是高度精简的机构,专业人员全球招聘,我们将配备精兵良将,坚决杜绝机构臃肿的现象;亚投行将对腐败实行零容忍度,我们会建立相关的制度规定,以防止腐败行为的滋生;亚投行将促进绿色经济和低碳经济的发展,实现人类和自然的和谐共处。

总之,亚投行将是由所有成员国通力合作共创的新型多边金融机构,将会广泛代表各个成员国的利益,充分借鉴现有多边发展机构的良好做法和经验,同时,在此基础上有所创新。我们相信通过共同的努力,一定可以打造出一个具有21世纪先进治理理念的新型的国际多边机构。

以上内容摘选自张礼卿、谭小芬主编的《全球金融治理报告(2015-2016)》,人民出版社2016年版。

作者简介:金立群:亚洲基础设施投资银行(AIIB)行长,中国财政部前副部长,中金公司前董事长,亚洲开发银行前副行长。