【国际环境法中心】亚投行必须确保制定强有力的问责机制

     来源:国际环境法中心
    摘要:在确保以负责任的方式进行基础设施投资的过程中,申诉机制可以发挥很重要的作用。申诉机制作为国际金融机构减少有害风险,缓释有害影响的一种途径,避免对其投资或执行项目的可持续性造成负面影响。一个有效运作的申诉机制,可以为其可能存在的系统性问题提供有价值的反馈,并指出为改善项目管理和执行所需要的改变。


尊敬的金立群行长:

我们很赞赏亚投行承认需要环境和社会政策来指导未来的运营。然而,正如以下我们要讨论的,我们也有所担心,因为围绕环境与社会保障政策框架的制定,包括涵盖监督机制和项目层面申诉机制(正如保障框架草稿中所提及的)的问责框架,亚投行缺乏有意义的磋商和解释。我们希望亚投行采取强有力的环境和社会框架,确保其活动满足贫困和边缘社区的需求,满足区域发展的需求,遵守承诺,确保亚投行成为透明和环境治理高标准的国际金融机构。

作为一直与亚洲和其它地区受国际金融机构资助项目影响的社区共事的机构,我们明白,强有力的问责机制对于确保项目成功以及确保受项目影响的人获得补偿的重要性。我们机构的很多人在申诉机制方面都有丰富的经验,并为亚开行、世行集团等国际金融机构制定有效的机制提供指导,为负面影响提供解决途径,增强健康和可持续的项目目标。

国际金融机构和商界逐渐达成了一个共识,负责任的开发、长期的成功以及投资的可行性之间存在着联系。很大程度上,成功取决于避免有害的环境和社会影响,如果无法避免,至少应该减缓该影响,如果项目对社区造成伤害,必须对该伤害负责。基础设施建设的目的是为贫困者提供基本服务,我们的经验表明,这类投资必须要负责任,否则,很可能会加剧贫困。

在确保以负责任的方式进行基础设施投资的过程中,申诉机制可以发挥很重要的作用。申诉机制作为国际金融机构减少有害风险,缓释有害影响的一种途径,避免对其投资或执行项目的可持续性造成负面影响。一个有效运作的申诉机制,可以为其可能存在的系统性问题提供有价值的反馈,并指出为改善项目管理和执行所需要的改变。

我们很愿意借此机会与贵行沟通,在贵行制定包含监督机制和申诉机制在内的问责机制的过程中分享我们的经验教训。由于磋商周期所限,我们的提议包含以下几个方面:1)对磋商程序的关切;2)亚投行监督机制;3)项目层面的申诉机制;4)在利用国家和公司制度时确保负责任。

1. 对磋商程序的关切

我们愿重申其它公民社会组织对环境和社会保障框架磋商程序的关切和建议,因为该磋商程序存在原则性(根本)问题。我们建议亚投行以当地或区域语言发布框架草案和相关文件(包括信息披露政策)之日始,至少将磋商期限延长至4-6个月。并且,亚投行还应以能够使各利益相关方包括公民社会和地方团体、原住民代表以及可能受亚投行资助项目直接影响的人实质参与的方式在区域层面、国家层面以及地方层面举行面对面的磋商。亚投行在制定监督机制的过程中,就机制的授权、操作程序、以及对员工的指引等方面进行有意义的磋商同样重要,特别是与公民社会和项目影响社区的磋商,因为这些人都是该机制的潜在使用者。这将对增强亚投行和监督机制的可信度和合法性有所帮助。

2.监督机制

环境和社会框架草案第51条表明,亚投行将制定监督机制。当受到亚投行资助项目的环境和社会的负面影响时,人们可以利用该机制提交投诉。脚注显示,亚投行说明监督机制正在制定中,制定完成后将由意向创始成员国进行审核。如前所述,我们支持亚投行就监督机制相关政策和流程进行公开磋商。

为了使独立的问责机制能够发挥最大的作用,亚投行应确保监督机制遵守最佳实践。问责机制如果不能很好的设计和执行,不仅会削弱国际金融机构的价值,也会影响其对受影响人群申诉的处理以及项目缺陷的检视。

联合国商业和人权指导准则为申诉机制的最佳实践设定了明确的标准:

合法性:监督机制应该有独立的治理架构,以确保过程的公平并取得受影响社区的信赖。它应该不受政治影响和亚投行的压力而独立运作,因为亚投行的活动也可能成为投诉的对象。机制还应有足够的权限处理申诉并客观地做出补偿决定。监督机制必须配备专门的办公场所和工作人员,进行专门授权以提升其独立于亚投行管理层进行运作的能力。从这个方面讲,亚投行应该借鉴独立问责机制网络成员的最佳实践,它包含了很多多边和双边发开发金融机构制定的问责机制。例如,合规顾问/巡查官办公室(CAO)、国际金融公司的问责机制、多边投资担保机构(MIGA)等,要求其员工离职后要有“冷静期”。值得一提的是,巡查官办公室的副主席独立于国际金融公司的项目管理层,他/她不仅终身不能受雇于世行集团,而且负责任命该主席的选举委员会还应有来自公民社会组织的代表。此外,监督机制的报告程序能进一步支持其独立性和有效性。监督机制直接向董事会报告调查结果和建议,而非管理层。

便利性(可及性): 为了成为可信赖的提供救济渠道的平台,监督机制应当为所有可能受影响的人群所熟知,并为其提供足够的援助以帮助他们克服在运用这一机制过程中遇到的障碍,包括“语言、文化、成本、地理位置和担心遭到报复”等方面的困难。为了确保能直接利用该机制,投诉的文件要求必须简洁而不繁琐,这是现有问责机制(IAMs)的最佳实践。为了进一步增加该机制的可及性,亚投行应要求项目管理方(比如在项目贷款合同中)告知受影响人体该机制的存在及其功能。此外,该机制不能阻碍受影响群体通过其它途径获得补偿(不论是司法渠道还是非司法渠道),也不应当要求受影响群体必须在使用了问责机制之后才能寻求其他渠道的救济。

可预见性:监督机制应当具有清晰的和已向受影响群体事前告知的程序,且每一个阶段都应当有明确的期限规定。这些期限应当明确界定并且明白告知潜在的受影响群体,并应当对各方是否遵守这些期限规定进行监督。

公平性: 为了确保受影响群体能够在公平和平等条件下参与问责,他们必须有权获得公正的信息和建议。通常情况下,受影响群体的权利和可用的救济渠道并未被充分告知,相对于国际金融机构而言,他们可能在获取资源和信息方面处于严重的劣势。为了促成公平和平等的问责过程的实现并保持公众的信任,问责机制应当提供问责进程的信息并向受影响群体告知其权利,这些权利至少包括受到咨询和询问、在整个问责过程的任何时候都有律师或顾问陪同。投诉者应具有与银行管理者同等的机会对报告草案进行置评。

透明度: 透明度是建立和保持受影响社区、股东和普通公众对监督机制的信心的关键。这包括保证争议各方知晓纠纷解决进程、向公众披露该机制的活动情况。监督机制应当建立和保持公开的案件登记机构(包括网上登记程序),还应当通过尊重当地文化风俗的方式公开有关案件登记信息。投诉登记机构应公布每一个投诉申请的信息(不论是要求公开还是保密),且该机制的通信和文件资料都应翻译成多种语言。该机制不得要求各方签订一揽子保密协议作为参与争端解决的条件。不过,如果任何一方提出保密方面的要求,其身份都不应当公开。

权利兼容性:为了达到高效和合法的目标,问责机制提供的纠纷解决结果和救济必须与国际认可的权利标准相一致,尊重国内法和国际法确认的相关权利。对问责机制的监督和评估也应当包括对这些结果和救济的审查,以确保权利兼容性。此外,监督机制有权建议搁置亚投行投资的项目,如果该项目存在潜在的伤害。此外,监督机制允许匿名投诉以避免投诉者由于提交申诉而受到报复威胁或伤害。最后,我们建议监督机制基于最佳实践,采纳合适的协议阻止并处理对投诉者的报复行为。

为持续性的学习提供资源:除在个案中处理投诉外,有效率的监督机制还应能够为项目整个周期和亚投行运作提供普遍性的反馈和经验积累。亚投行应当设立和公布适当的程序对监督机制中产生的经验教训进行分析认定、落实改进措施、对进程进行监督以避免将来可能发生的损害和不可持续的项目。监督机制本身还应当有一个监督和评估的环节,以确认最佳实践得到了充分的践行。此外,监督机制还应与巡查官办公室类似,有权限为亚投行和该机制分析、记录和公布案例中的经验教训。

以参与和对话为基础:国际金融机构应当就问责机制的设计、运作、监督和评估进行公开咨询。通过有用的信息反馈,监督机制对于亚投行的价值能够最大限度得以发挥,并能确保其符合受影响社区的需求。潜在的受影响社区及普通公众的参与对建立和发展一个对当地文化风俗和价值给予充分尊重的监督机制是至关重要的,这样的机制才能有效地对社区的关注做出反应并对项目造成的损害进行补救。

基于我们的经验,有效的监督机制必须满足这些标准,并制定合适的和强有力以及方便公众使用的运作程序。另外,亚投行还应通过周期性的回顾和公开磋商对这些程序进行完善。

3. 项目层面的申诉机制

亚投行要求客户建立项目层面的申诉机制,以接收来自“可能受到项目环境和社会负面影响的人群”的关切。值得注意的是,环境和社会政策中的表述是申诉机制将接收“关注”而非“投诉”,并且也没有参数说明将制定怎样的申诉机制。政策仅仅要求要制定合适的申诉机制,至于怎么算合适却没有说明。

亚投行环境和社会标准关于非自愿移民和原住民的条款要求客户制定尊重当地文化习俗和敏感性别(gender-sensitive)的申诉机制。政策笼统模糊的语言表述,该机制应该能适当地接收和处理来自项目影响人群的关切。此外,若现有的正式或非正式的申诉机制是被妥善地设计和执行的,并且被亚投行认为是能够合理运作的话,便可直接使用。然而,政策却没有为客户制定该机制提供任何指导说明。亚投行应该基于以上标准为客户制定项目层面的申诉机制设置要求。

若亚投行环境和社会框架中没有明确要求基于最佳实践的申诉机制,将增加亚投行的声誉和司法风险,削弱项目产出,破坏亚投行的合法性。因此,我们强烈要求亚投行不要过分依赖现有的项目层面的申诉机制,尤其是在没有合适预防措施的情况下。

这些机制大多有以下严重的缺陷:1)通常对于严重的环境破坏和人权侵犯没有恰当的补偿。2)缺乏独立性以及受影响社区的信任。3)对机制的行为没有监督和问责。4)可能成为其它救济途径的阻碍。5)没有对申诉者提供保护免受报复。6)机制的设计和执行缺乏公众磋商和参与,对机制的运作和结果也缺乏监督。

甚至,框架草案也没有明确区别监督机制和项目层面申诉机制的不同作用。亚投行应确保告知受影响人群监督机制的制定和客户项目层面申诉机制的要求,他们可以不受限制的使用任何机制。如果他们选择向两种机制进行投诉,或者任何时候从项目层面的申诉机制转向监督机制寻求救济,也不应受到阻止。

亚投行应制定条款保护提交关切或申诉的人免受报复。项目层面的申诉机制也应有条款允许但不局限于匿名投诉。

4. 当使用国家和公司制度时确保问责

强有力的国家和公司制度对于确保充分管理项目的环境和社会风险是至关重要的。因此,对于亚投行等开发机构和金融机构来讲,支持国家和公司制度与国际最佳实践保持一致也是很关键的。然而,亚投行即将投资的大多数国家的法规和管理框架标准都较低,缺乏足够的制度能力执行环境和社会政策,或者/并缺乏功能完善的、独立和公正的司法体系。亚投行需关注这种缺失。

此外,我们关注到亚投行缺乏使用公司制度的说明。我们的经验表明,很多公司(客户)在参与大型基础设施开发时,包括从金融中介机构融资的客户,通常缺乏对项目环境和社会风险的有效管理。因此,对公司体系过分依赖可能导致弱化对环境和项目影响社区的保护。我们也希望提醒亚投行关注此做法。

当使用国家和公司制度时,亚投行应确保当地社区使用问责机制的能力不会减弱。另外,亚投行的政策和程序以及监督机制应当明确国家和公司制度不能取代监督机制的使用。

此外,我们要求亚投行能详细说明国家或公司制度的获取和使用方法,及监督执行措施。作为使用方法的一部分,亚投行应对地方和国家执行项目层面申诉机制的可及性、可信性、独立性、以及过往记录进行评估。如果客户存在不良过往记录,或者执行申诉机制的能力不足,分析报告应采取行动计划执行和增强其处理申诉的能力。使用国家和公司制度时,在批准任何项目之前,此行动计划必须提前准备好。

亚投行还应提供明确的指南和实践工具以支持申诉机制的执行并增强借款方能力。包括预算分配和能力建设的申诉机制的执行,也应包含在亚投行的评估和行动计划之中。

结论

包含最佳实践的问责机制可以作为国际金融机构的有效工具参与负责任开发实践并改善其投资的可持续性。制定强有力的监督机制和合适的项目层面申诉机制,亚投行便能确保尊重其环境和社会政策,防止权利滥用和糟糕的项目结果,并对投资项目造成的伤害给予恰当的处理。这些机制不仅对亚投行投资项目所影响的人群具有价值,而且还能为亚投行带来长期的成功,并增强机构的合法性。

感谢您认真考虑以上的内容,我们希望有机会与亚投行探讨负责任框架的相关议题。

Source/Author: Center for International Environmental Law(作者:国际环境法中心)

Translated by Green Watershed(翻译:绿色流域)